jueves, 23 de octubre de 1997

Modelo de Administración y Operatividad del Parque Automotor en el Estado

Desde hace algunas décadas, el análisis económico a los diferentes procesos ejecutados en el sector público, ha permitido evaluar la eficiencia en el desempeño de los gobiernos nacional y local; y sobre sus deprimentes resultados se han apalancado, no solo las reformas organizacionales, sino también los grandes procesos privatizadores.

Pero el análisis económico requiere del desarrollo y mejora de los sistemas de información y de la utilización de los indicadores para fines de toma de decisiones.

En realidad los indicadores de gestión han sido una herramienta despreciada por los administradores del sector gubernamental a pesar de las contundentes revelaciones que su uso les proporciona. Es muy disiente y significativo que su radio de aplicación esté limitado a los tradicionales análisis de ejecución presupuestal. Bien vale la pena reflexionar al respecto y buscar paradigmas que marquen un rumbo diferente, tendiente a la modernización institucional.

Para confirmar estas apreciaciones se describe a continuación, un compendio de un juicioso estudio realizado a los procesos relacionados con la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano del Municipio de Pereira, que involucra a todas las Secretarías e instancias que tienen que ver con dichos equipos.

Dicho trabajo de investigación arrojó como primeros resultados la falta de planificación, organización y de control en el manejo, posesión y operación del parque automotor pesado y liviano, y sobre todo identificó la interacción de los responsables del funcionamiento de dicha maquinaria y vehículos: la Administración Municipal y el Sindicato de Trabajadores del Municipio.

Está entonces a consideración de la opinión pública este trabajo, que seguramente será controvertido y polémico, con la certeza que contribuirá a la realización de un profundo cambio en la administración pública del Municipio de Pereira, el cual servirá como un modelo metodológico para la administración y operatividad del parque automotor en el Estado.


1. INTRODUCCION

Se ha querido profundizar en todos aquellos aspectos que tienen que ver con la administración y operatividad de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano del Municipio de Pereira, para establecer un modelo metodológico de la administración y operatividad del parque automotor en el Estado.

Tradicionalmente el estado en todos sus niveles ha administrado, poseído y operado dichos equipos de forma deficiente, generando enormes pérdidas para el erario y cortando las posibilidades de introducir diferentes adelantos tecnológicos tanto en materia de construcción, mejoramiento y mantenimiento vial, como en la utilización de figuras financieras y comerciales como el leasing, las franquicias y las concesiones.

Desgraciadamente el Municipio de Pereira no es la excepción a esta regla, y peor aun, se ha podido establecer -a través de la Auditoria de Control de Gestión practicada por la Contraloría Municipal de Pereira- que los procesos administrativos, como son la planeación, la dirección, la organización y el control interno relacionados con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres, no están en concordancia con los principios fiscales de eficacia, eficiencia, economía y equidad consagrados en la Ley 42 de 1993 sobre Control Fiscal. Dentro de dichos procesos están implícitos los de posesión y operación de los mencionados equipos.

A fin de poder soportar los anteriores juicios, se ha realizado un detallado examen en el comportamiento de diferentes aspectos que influyen directamente en la administración y operación del parque automotor municipal, tales como:

1. Antecedentes de tipo estructural que han enmarcado la gestión administrativa y operativa en los distintos procesos que tienen que ver con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres.
2. Convenciones Colectivas de Trabajo celebradas entre el Municipio y el Sindicato en los últimos seis (6) años, a partir de Enero de 1991.
3. Evolución y comportamiento del salario de los Trabajadores del Sindicato; comparación del incremento de éste frente al crecimiento anual del resto de funcionarios de la Administración Municipal y al que decreta anualmente el gobierno.
4.Comparativo entre el deber ser y la realidad de desempeño organizacional de la Administración Municipal en relación con los mencionados equipos.
5. Costos de posesión y operación de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano.
6. Lucro cesante de la maquinaria de la Secretaría de Obras Públicas del Municipio.

Finalmente y antes de algunas importantes recomendaciones se consideran los lineamientos del "deber ser" trazados en los Planes de Desarrollo Nacional, Departamental y Municipal.

Se hacen algunas precisiones de sus contenidos en relación con la modernización del estado, señalando la existencia de un marco legal vigente para realizar una transformación institucional que apunte a resolver la ineficiencia, la inoperancia, los sobrecostos y el despilfarro que presenta la Administración Pública, en lo que tiene que ver con la administración, posesión y operación del parque automotor, tanto liviano como pesado, por parte del Municipio de Pereira.

De acuerdo con lo anterior, dicho cambio debe conllevar a un rediseño organizacional y a la modernización administrativa del Municipio para cumplir mejor sus objetivos sociales, dejando de lado sus actuaciones operativas, las cuales realiza más eficiente y económicamente el sector privado.

A continuación se desarrolla brevemente los diferentes temas mencionados anteriormente:

2. ANTECEDENTES

Entre los antecedentes más relevantes que se presentan en el ámbito nacional en el sector público en la prestación de los servicios de maquinaria y parque automotor liviano, se pueden destacar:
· Centralismo estatal, con estructuras organizacionales cerradas y verticales que propician la ineficiencia administrativa.
· Maquinaria pesada y volquetas obsoletas en un alto porcentaje, debido a la ausencia de planes de reposición.
· Inexistencia de adecuados programas de mantenimiento predictivo y preventivo.
· Existencia de sindicatos de trabajadores oficiales con poco o ningún sentido de pertenencia y responsabilidad, y con onerosas cargas prestacionales.
· Deficiente sistema de control interno en lo concerniente a los procedimientos relacionados con la administración de maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y talleres.
· Ausencia de métodos de costeo de posesión y operación para los equipos.
· Demoras en la consecución de repuestos, sobrefacturación en ellos y en los servicios de reparación de la maquinaria del estado.
· Insuficiente presupuesto anual para el mantenimiento óptimo de los equipos.
· Generación continua de elevados costos de lucro cesante en personal sindicalizado y maquinaria subutilizada o parada por falta de repuestos.
· Usufructo indebido de la maquinaria para fines políticos.

Dichos antecedentes determinan la causa de la deficiente gestión del estado, a través de las Secretarias de Obras Públicas en la administración y operatividad de la maquinaria y en la atención de la infraestructura vial de sus entes territoriales.

3. CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

Analizadas las cuatro (4) últimas Convenciones Colectivas de Trabajo del Sindicato del Municipio de Pereira a partir del primero de Enero de 1991 hasta el 31 de Diciembre de 1997, se puede establecer que la capacidad de negociación que presenta el estado -y en este caso el Municipio de Pereira- frente a los sindicatos continúa siendo demasiado débil a lo largo de estos años, a pesar de la superación del sindicalismo decadente que se vive en el mundo contemporáneo.

Se encontró además que la Convención Colectiva de Trabajo que está vigente -desde Enero de 1996 hasta finales del presente año-, arrastra varios puntos convencionales de las otras tres anteriores -desde el año 1991-, que siguen siendo aplicables.

Estos puntos representan una gravosa carga para el Municipio de Pereira, constituyéndose gran parte de ellos en "subsidios ocultos", a cambio de bajo rendimiento y productividad, aparte de la falta de compromiso y responsabilidad de una significativa parte del personal sindicalizado, en especial en lo relacionado con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres del Municipio.

Cuantificar el costo anual de estas prebendas resulta bastante complejo, debido a la falta de un sistema de información contable integrado en todas las dependencias que deben administrar los costos relacionados con el Sindicato y a la falta de seguimiento y control sobre el particular.

En efecto, ninguna instancia municipal cuenta con la información necesaria, suficiente y actualizada para cuantificar los costos reales del Sindicato.

Sin embargo es fácil formarse una idea que además de los exagerados montos en prestaciones sociales -entre el 90 y el 180%-, el Sindicato es muy oneroso para el Municipio de Pereira, lo cual se puede evidenciar en algunos puntos convencionales -los más representativos, entre todos los que están vigentes-, como los siguientes:

· Aporte para las Bodas de Oro del Sindicato por $11'000.000 para el año 1996.
· Bienestar Social. Aporte de $10’000.000 para el año 1996 y $12’500.000 para 1997 para la celebración del acto cultural y recreacional de fin de año para los trabajadores sindicalizados, sus cónyuges e hijos.
· Aportes de $30’000.000 para 1996 y $37'500.000 para el año de 1997 para becas, compra de útiles escolares, recreación, cultura, deporte, solidaridad (Cooperativa), construcción y mantenimiento de la sede sindical.
· Prima de alimentación de $62.000 para 1996 y $77.190 para 1997 para todos los trabajadores sindicalizados.
· Viáticos por $30.000 para 1996 y $37.500 para 1997, diarios para los trabajadores que deban viajar a realizar cursos, seminarios, plenos o congresos de carácter sindical.
· Viáticos por $11.205 diarios para el personal que labora en el campo y deba pernoctar allí.
· Viáticos por $37.350 diarios para el personal que comisionen a otras ciudades con fines administrativos.
· Viáticos por $2.898 diarios para el personal que por sus funciones deben consumir los alimentos del mediodía en el campo.
· Salarios. El Municipio de Pereira queda obligado a aumentar el salario de los trabajadores del Sindicato en un 24.5% para 1996 y 1997 sobre el salario básico convencional existente -por encima de lo establecido por el gobierno que fue del 19.6% para 1996 y del 21.02% para 1997-
· Incremento del salario en 1.5% adicional para conductores, operadores de guadaña, ayudantes de maquinaria pesada y lavador de autos.
El anterior punto significa que un conductor de volqueta o de un vehículo del Municipio, está recibiendo desde el año pasado el 26% de incremento salarial.
· Prima extralegal de jubilación representada en 20 días de salario convencional.
· Permiso remunerado para capacitación sindical en la región, hasta para 30 trabajadores al año por un tiempo hasta de una semana.
· Pago del 100% del salario a conductores y operadores que sean retenidos por accidentes de tránsito en casa cárcel, hasta por 30 días.
Hay que agregarle la condonación de Impuestos de Predial Unificado para la Sede del Sindicato ubicada en la Carrera 9 Bis No 33-60 -aprobada por el Concejo Municipal de Pereira en el mes de Octubre de 1996-, por valor de $2'671.629.00.
Desde principios de 1991 hasta finales de Diciembre de 1995 se siguen aplicando, entre otros, los siguientes puntos convencionales que se suman a la convención actual.
· En la Convención Colectiva de Trabajo para 1995, firmada el 15 de Diciembre de 1994 por el Alcalde Ernesto Zuluaga Ramírez, se acordó que "el Municipio entrega los materiales necesarios y el préstamo de maquinaria para el cerramiento completo, explanación de la cancha de fútbol, terminación de la cancha de tejo y la construcción de una piscina para la Sede de Recreación del Sindicato".
La dirección, interventoría y el diseño de las obras mencionadas son efectuados por la Secretaría de Obras Públicas.
· La administración y mantenimiento de la Sede Recreacional del Sindicato está a cargo del Municipio de Pereira.
· Auxilio de transporte. Aumento del 2% del auxilio convencional por encima del porcentaje decretado por el gobierno a partir de la convención del año 1995.
· Afiliación de los Trabajadores y su núcleo familiar a una casa de velación.
· Liquidación de pensión de jubilación con un 75% respecto al promedio devengado del último año.
· Prima de Navidad. Se liquida con base a 36 días de salario convencional.
· Permisos temporales a trabajadores elegidos en cargos directivos del Sindicato para el cumplimiento de sus funciones sindicales, incluidos dos días al mes para reuniones de junta directiva y comisión de reclamos.
· En caso de muerte de un trabajador por accidente de trabajo, el Municipio queda obligado a cubrir la vacante con un hijo del trabajador fallecido, el cual entrará como obrero.
· Permiso remunerado de tiempo completo al trabajador que salga electo para integrar el Consejo de Administración de la Cooperativa de Trabajadores del Municipio.
· Permiso sindical remunerado por cuatro (4) días a la semana, para el miembro del Sindicato que salga electo al Comité Ejecutivo de la Unión de Trabajadores de Risaralda ”UTRAR”.
· Permisos remunerados para todos los miembros del Sindicato, por cuatro (4) viernes al año, para asistir a las Asambleas Generales del mismo.
· Permiso remunerado de ocho (8) días a los trabajadores oficiales del municipio que contraigan matrimonio.
· El Municipio de Pereira se compromete a entregar pasajes aéreos de ida y regreso, a dirigentes o socios del Sindicato que deban asistir a eventos de carácter sindical o cooperativo fuera de la ciudad.
· Afiliación a Casa Cárcel. El Municipio de Pereira queda obligado a afiliar y mantener afiliados a todos los conductores y operadores a su servicio, a la Casa Cárcel "Chofer", cancelando las respectivas cuotas de afiliación y las mensualidades correspondientes.
· Incapacidades. A partir del primero de Enero de 1991 el Municipio de Pereira se obliga a pagar a sus trabajadores oficiales, la totalidad del salario, durante el tiempo en que se encuentren incapacitados por prescripción médica.
· Préstamo de volquetas y maquinaria. El Municipio de Pereira, queda obligado a prestar el cargador de llantas y volquetas al trabajador que así lo solicite con el fin de ser ocupados en el transporte de material con destino al mejoramiento, reparación, explanación de su lote, construcción de vivienda o trasteos de sus enseres, en horas no laborables y cuando el Municipio no la ocupe por calamidad o servicio de orden público. El trabajador queda obligado a pagar lo relacionado con el combustible y los servicios de operador y conductor.
Sin entrar en consideraciones de la impertinencia de la anterior situación, la Contraloría Municipal de Pereira pudo establecer que este punto se cumple de manera irregular. El Municipio no realiza un efectivo seguimiento del destino final de los equipos, en especial con la programación de los "especiales", lo cual ha propiciado desbordamiento en su uso por parte del personal sindicalizado; por ejemplo, personas ajenas a los intereses del Sindicato han sido beneficiadas con este punto. Sumado a lo anterior se verificó que la suma para el pago del combustible es irrisoria.
· Defensa de los Trabajadores. El Municipio de Pereira, queda obligado a asumir ante los juzgados respectivos, la defensa de los trabajadores oficiales que por razón o en cumplimiento de sus funciones, se ven involucrados en conflictos judiciales.

Al pretender figurar la situación de costos sindicales para el año de 1996, se quiere indicar que año tras año es similar y antes por el contrario en cada negociación, al parecer, el Sindicato gana más espacios, lo cual es preocupante frente a su rendimiento y productividad, versus sus costos.

Con todo lo anterior -en relación con las convenciones-, se puede deducir fácilmente que el Sindicato es muy costoso para el Municipio. Se observa que incluyendo los puntos relacionados con prestaciones sociales y sus respectivos incrementos convencionales, todos en su conjunto se constituyen en una elevada carga fiscal para el Municipio de Pereira, incrementando ostensiblemente el costo de los servicios que se presta con los equipos de obras públicas y el parque automotor liviano, los cuales son atendidos en su mantenimiento y operación por trabajadores sindicalizados -con contadas excepciones en el parque automotor liviano-.

Esto sin tener en cuenta la influencia de los costos salariales con sus prestaciones del personal sindicalizado en los costos de operación de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano, que se examina posteriormente en el numeral 5.

4. ANÁLISIS ECONÓMICO DE LOS INCREMENTOS SALARIALES EN 6 AÑOS -ENTRE LOS AÑOS 1991 y 1996-

Con el propósito de conocer la “brecha salarial” existente y su comportamiento -en lo referente a la evolución del salario nominal y el salario real- entre el Sindicato, los empleados no sindicalizados del Municipio de Pereira y el ciudadano común y corriente cuyo sueldo está sujeto cada año al incremento salarial decretado por el gobierno, se tuvieron en cuenta tres situaciones específicas para darle mayor claridad a este análisis, a saber:

1) Incremento salarial desde el año de 1991 hasta finales de 1996 -seis (6) años- del salario mínimo legal “SMLV” para los Colombianos que decreta anualmente el gobierno; 2) aumento anual pactado entre el Municipio de Pereira y el Sindicato de Trabajadores, durante el mismo período, a través de convenciones colectivas -se toma como referencia el sueldo de un obrero-, y 3) incremento salarial que recibe cada año el más simple de los empleados públicos de la administración municipal -como es un mensajero no sindicalizado-. Se pudo determinar su proceder atípico, que sirve de reflexión para la toma de decisiones.

El obrero del sindicato es favorecido año tras año por las negociaciones colectivas con el Municipio, con incrementos superiores al porcentaje decretado por el gobierno en el salario mínimo legal aprobado para todo el país; en el período desde 1991 hasta el año 1996, se observa un acumulado de 9.8% más para el obrero sindicalizado, por encima de salario mínimo legal. Por lo general no es inferior al porcentaje aprobado por el gobierno. Por el contrario el empleado público raso, como por ejemplo un mensajero no sindicalizado, recibe un incremento inferior al salario mínimo decretado en el ámbito nacional; en el lapso de 1991 a 1996 se puede apreciar un acumulado de 22.42% menos de la suma del salario mínimo legal de esos años, evaluando la evolución nominal del salario.

SALARIO REAL 1990-1996
AñO
SALARIO NOMINAL
($)
IPC 1990=100
SALARIO
REAL
($)
1990
41.025
32.36
41.025
1991
51.720
26.8
40.788
1992
65.190
25.1
42.916
1993
81510
22.6
46.711
1994
98.700
22.6
50.076
1995
118.933
19.5
54.909
1996
142.125
21.6
59.666
Fuente: DANE Indicadores de Coyuntura.

Esta situación aleja al mensajero cada año más y más de la posibilidad de equilibrar sus ingresos con los del obrero sindicalizado, repercutiendo en su bienestar familiar y social, con el agravante de tener un factor prestacional bajo -del orden del 56% anual- en comparación con el del obrero sindicalizado -superior al 90% anual-. Todo esto sin tener en cuenta que el obrero tiene mayor protección y estabilidad laboral, mientras que su productividad decrece debido a la obsolescencia de herramientas y maquinaria, entre otros factores.

Si en el salario nominal se presentan diferencias acumuladas del 9.8% en promedio en lo que va corrido de la década, frente al crecimiento del salario mínimo real, esta brecha se hace mucho más grande cada año, dado que los incrementos nominales pactados en convención se acercan mucho a los reales, por no estar afectados tan severamente por el incremento en los precios de servicios como educación, salud, transporte y recreación, ya que estos se obtienen como prebendas en las diferentes convenciones colectivas.

Haciendo la comparación con relación a los demás empleados de la administración municipal, las cosas resultan peores, pues mientras en los dos últimos años los incrementos salariales de los trabajadores oficiales son del orden del 24.5%, para los demás funcionarios de la administración éste es del 18% en promedio.

CRECIMIENTO DEL SALARIO NOMINAL, REAL y DEL PERSONAL SINDICALIZADO
AÑO
INCREMENTO SALARIO Mínimo
(%)
INCREMENTO SALARIO MINIMO REAL (%)
INCREMENTO
SALARIO SINDICATO
(%)
1990



1991
26.07
-0.58
27.0
1992
26.04
5.22
26.04
1993
25.03
8.84
26.0
1994
21.09
7.2
22.59
1995
20.5
9.65
22.0
1996
19.6
8.66
24.5
Fuente: DANE - Departamento de Recursos Humanos, Municipio de Pereira

Si se observan los porcentajes de incrementos salariales al año, desde 1991 hasta 1996 del obrero y el mensajero, se puede determinar la diferencia que marca "la brecha salarial" entre ambos, la cual es de 25.48%, significando que el mensajero está ganando en su salario básico dicho porcentaje menos que un obrero del sindicato. El obrero en consecuencia tiene una mejor capacidad de adquisición, lo que mejora su nivel de vida, mientras que en las mismas condiciones el mensajero se empobrece cada día más, lo cual le genera deterioro social y en su núcleo familiar.

Desde principios del año de 1991 hasta mediados de 1996 el salario mínimo real a nivel nacional, ha decrecido en 1.47%, en comparación con el salario mínimo legal -nominal- aprobado por el gobierno para cada año, lo que equivale a decir que el salario real frente al poder adquisitivo está disminuido en 1.47% en ese período. Es destacable que en el año 1993 durante el gobierno del Ex-Presidente César Gaviria hubo un repunte en el salario real en 3.34% por encima del salario nominal, lo que permitió mejorar la canasta familiar de los Colombianos durante ese año.

El salario real del personal sindicalizado -teniendo en cuenta que el incremento porcentual de cada año es igual para todos los miembros del Sindicato-, se mejoró ostensiblemente frente al salario nominal pactado y aprobado en las distintas convenciones colectivas entre la organización de Trabajadores y el Municipio de Pereira, durante los años de 1993, 1994 y 1995 consecutivamente, en un 9.54% -sólo en esos tres (3) años-, lo que refleja una mala negociación para el Municipio de Pereira en ese período por ese porcentaje, de toda la nómina del Sindicato.

Al analizar el lapso desde Enero del año de 1991 hasta Marzo de 1996, se tiene un incremento en el salario real del personal sindicalizado en 6.43% por encima del total de los salarios nominales en esos cinco (5) años y tres (3) meses. Este indicador refleja la diferencia salarial que existe en este período de tiempo, frente a los salarios del resto de empleados del Municipio de Pereira, marcando una seria disparidad laboral que es conveniente corregir.

Comparando el salario mínimo real del país con el salario real del personal sindicalizado del Municipio, se puede establecer que en el período desde Enero de 1991 hasta Marzo de 1996 el Sindicato tiene una diferencia a su favor de 17.7% -acumulada en esos cinco (5) años y tres (3) meses-, lo cual indica que el nivel de vida del Sindicato del Municipio de Pereira se mejora significativamente cada año, si se considera como punto de referencia los ingresos de los Pereiranos que ven incrementados sus sueldos cada año -en el mismo período- en los porcentajes que decreta el gobierno. Lo anterior va en contravía de los principios de economía y de equidad -a trabajo igual, salario igual- de la Administración Municipal.

Se desprende de todo lo anterior que las diferencias se profundizan aún más, cuando se analizan los factores prestacionales. Mientras la gran mayoría de los trabajadores y empleados del país cuentan con un factor prestacional promedio del 56%, este mismo para los trabajadores sindicalizados del Municipio de Pereira, oscila entre el 115% y el 171% para el personal relacionado con los procesos operativos del Parque Automotor, tal como lo muestran las cifras extractadas de las nóminas semanales y mensuales del Municipio de los años 1994 hasta finales de 1996:

Conductor Parque Automotor Liviano Factor prestacional 171.56% -promedio-
Conductor Volquetas Factor prestacional 160.69% -promedio-
Operador de Maquinaria Pesada Factor prestacional 121.12% -promedio-
Personal de Talleres Factor prestacional 115.67% -promedio-

Lo anterior da al traste con las teorías económicas en relación con la remuneración del trabajo que se imponen en el ámbito mundial especialmente con la clásica, la cual argumenta que la remuneración al trabajo debe ser igual a la productividad marginal del mismo; o sea que cada trabajador debe ser remunerado de acuerdo a su productividad.

Para tener una idea mas clara de la productividad de los obreros del Municipio de Pereira, es bueno dar una mirada a la inversión que se viene ejecutando en los últimos tres (3) años. De acuerdo al cuadro siguiente, la inversión realmente ejecutada fue de $12.631 millones en el año de 1994, $15.745 millones en 1995 y $24.441 millones en el año de 1996.

INVERSION POR SECTORES ECONOMICOS

1994 -1996

SECTORES

1994
1995
1996
EDUCACIÓN
1.891’305.104
5.936’015.000
13.400’016.000
SALUD
847’394.658
2.180’757.000
2.428’373.000
VIVIENDA
34’218.095
619’641.000
817’066.000
AGUA POTABLE
1.641’432.587
449’025.000
2.024’381.000
AGRARIO


44’900.000
DEPORTES RECREACIÓN Y CULTURA
672’619.149
1.006’421.000
1.315’731.000
VIAS
3.946’526.861
1.892’721.000
2.120’562.000
DESARROLLO INSTITUCIONAL
3.598’004.995
3.660’973.000
2.290’134.000
TOTAL
12.631’509.449
15.745’553.000
24.441’666.000
Fuente: Departamento de Tesorería Municipal. Operaciones efectivas

De estos montos invertidos, una buena parte se hacen vía transferencias. Casos concretos los sectores de Salud, Vivienda, Recreación y Deporte y Saneamiento Básico. En otros sectores como el de Educación, la inversión se hace vía contratación -ya sea directa o por medio de licitación: En los tres (3) últimos años se han invertido $21.000 millones de pesos en la construcción de diez (10) colegios y en el pago a docentes. Un alto porcentaje que oscila entre el 22 % y el 28% de la inversión, se hace en Desarrollo Institucional: Capacitación, compra de equipos, vehículos, dotación de oficinas, sistematización y Convenios de Cooperación, entre otros.

En la construcción y mantenimiento de vías se viene destinando en promedio en los últimos tres (3) años, aproximádamente un 18% del total de la inversión, con una fuerte tendencia a la baja por dos razones fundamentales: la primera por que la prioridad estaba dada por la necesidad de aumentar las coberturas en educación, para lo cual se construyeron diez (10) colegios y la segunda, por la existencia de entidades como el INDUVAL y el Area Metropolitana, que vienen ejecutando las grandes obras de infraestructura vial en la ciudad.

Ejecutada de esta manera la inversión: una buena parte mediante contratación, otra vía transferencias y a través de convenios, compras o adquisiciones directas, es muy escaso el margen de obra pública y recursos disponibles para ser realizada por el personal sindicalizado del Municipio.

Hoy puede decirse que sus funciones se circunscriben a obras de poca envergadura, como el reparcheo de vías urbanas y el mantenimiento de las rurales, combinadas con pequeñas reparaciones locativas institucionales en escuelas y casetas comunales, pero aún así, sigue siendo negativa para el municipio de Pereira la productividad marginal del trabajo.

Desgraciadamente la información suministrada por algunas dependencias municipales como los Talleres, Nómina, y las Secretarías de Obras Públicas y de Hacienda, no permite mayores desagregaciones con centros de costos definidos, con las cuales se podría establecer la relación más exacta de inversión sobre el gasto. Con los datos que se tienen y utilizando el método de exclusión o la simple deducción, se tiene que por cada peso invertido -cuando ésta es realizada por el personal sindicalizado del Municipio-, se gastan 1.98 pesos en salarios, prestaciones y prebendas laborales o subsidios ocultos.

Se deduce que mientras los empleados no sindicalizados del Municipio reciben cada año unos incrementos salariales inferiores porcentualmente a lo que aprueba el gobierno como el porcentaje que ajusta el salario mínimo legal, los Trabajadores del Sindicato del Municipio de Pereira -en cada convención-, reciben un aumento en su nivel de ingresos comparativamente muy superior al del común de la gente.

Se resalta que el cálculo de sueldos y prestaciones de todo el personal del Municipio para el año 1997 es de un total estimado en $7.403’710.794, de los cuales $2.574’178.320, o sea, el 34.77% corresponde al Sindicato de Trabajadores, quienes reciben un incremento salarial entre el 24.5% y el 26% para conductores, contra el 18% autorizado para el resto del personal del Municipio, sin tener en cuenta los costos de los “subsidios ocultos” de difícil cuantificación.

Con certeza se aprecia, que frente a la diferencia porcentual en sueldos y prestaciones entre el personal sindicalizado y los empleados del Municipio -considerando asignaciones salariales de acuerdo al perfil y cantidad del recurso humano-, la productividad del personal sindicalizado es significativamente inferior en comparación con el resto de los funcionarios públicos de la Administración Municipal, lo cual es urgente replantear.

5. ASPECTOS ORGANIZACIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

Con el fin de obtener más claridad en lo referente con el comportamiento funcional entre las distintas Secretarías que tienen que ver con el proceso administrativo de la maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y talleres municipales e igualmente identificar el marco legal vigente con relación al manejo de dichos equipos, se hace un análisis comparativo entre el deber ser y la realidad de los objetivos y funciones plasmados en el Decreto 317 del 12 de Mayo de 1995 sobre el Estatuto Básico de la Administración Municipal de Pereira y en los Manuales de Funciones de las distintas instancias que deben articular e interactivar para el normal desarrollo de las actividades que se llevan a cabo con los mencionados equipos, de los cuales se resaltan las siguientes apreciaciones:

· Entre los principios rectores de la Administración Municipal sobre el criterio de eficiencia, se establece que "el Municipio deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos, definir una organización administrativa racional que permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de información, evaluación y control de resultados, y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carácter público o privado".
   Dice además que "en desarrollo de este principio se establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio, evitar dilaciones que retarden el trámite y la culminación de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio"
    La Contraloría Municipal de Pereira pudo establecer que hasta finales del año 1996 en el Municipio aún no se estaba aplicando el Manual de Procedimientos diseñado recientemente, para saber "el cómo" aplicar las funciones por parte de todo el personal vinculado laboralmente con la administración municipal. Además aun no existe un adecuado sistema de información que permita el control de procesos y procedimientos para la oportuna toma de decisiones. 
    Si no se optimiza realmente el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos, y no se define una organización administrativa racional para cumplir adecuadamente las funciones del municipio, difícilmente se podrá alcanzar dicha eficiencia.
· Dentro de las funciones del Municipio de Pereira se describe que "la prestación de los servicios y la ejecución de las obras a cargo del municipio se hará directamente por éste, a través de sus oficinas y dependencias centrales o de sus entidades descentralizadas, o por otras personas en razón de los contratos y asociaciones que para el efecto se celebren o constituyan".
· Es bien sabido que un Sistema de Control Interno no funciona si no se aplica el manual de procedimientos, pues no queda claro "el cómo" verificar y evaluar. La Oficina de Control Interno del Municipio de Pereira debe elaborar unas estrategias al respecto para acometer los correctivos del caso, pues dicho sistema es deficiente en todo el Municipio. De igual manera en lo referente a la implantación de un sistema de información interactiva en línea en todo el Municipio. Sin los anteriores instrumentos de apoyo no es posible crear la cultura de un eficiente control y por lo tanto no hay mejoramiento continuo en el cumplimiento de la misión del Municipio.
   La Secretaría de Planeación en coordinación con la Secretaría General -en los aspectos relacionados con el parque automotor liviano y la administración de bienes-, la Secretaría de Obras Públicas y la Secretaría de Hacienda, históricamente han sido inferiores al compromiso fijado en sus funciones relacionadas con el parque automotor, pues no han sabido dirigir y articular una verdadera política de planeación para la reposición de equipos obsoletos basada en un plan de depreciación, además de la asignación de los recursos suficientes para el adecuado mantenimiento predictivo y preventivo de ellos.
   Para el caso concreto de la operación y administración de maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y los Talleres del Municipio, es indispensable que el Departamento de Investigación y Planeamiento de la Secretaría de Planeación, realice los estudios pertinentes -en cumplimiento de sus funciones- orientados a la modernización institucional, como lo describen los diferentes Planes de Desarrollo Nacional, Departamental y Municipal.
· El Municipio de Pereira en su totalidad carece de un adecuado Sistema de Información Integral que involucre alta tecnología en informática con paquetes de administración gerencial: Nómina, Contabilidad Pública, Presupuesto, Tesorería, Administración de Bienes e Inventarios, además de paquetes de ofimática: procesadores de texto, hojas de cálculo, presentación, bases de datos, entre otras aplicaciones, como también paquetes de software misional que le permita tener las herramientas especializadas de apoyo para el control, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de la administración.
   Se requiere un Sistema Integral de Información en línea que comparta información en tiempo real con los distintos puntos que generan la información que tiene que ver con los equipos mencionados y que a su vez permita articular mas óptimamente todos los procesos y procedimientos relacionados con dichos equipos entre las diferentes instancias tales como la Secretaria de Obras Públicas a través de sus Divisiones de Talleres, Mantenimiento de Vías y Administrativa y Financiera, la Secretaría de Desarrollo Comunitario a través del Departamento del Plan de Acción Comunitario, la Secretaría General a través del Departamento de Recursos Humanos, del Departamento de Recursos Materiales y del Departamento del Parque Automotor Liviano, la Secretaría de Hacienda a través de sus Departamentos de Tesorería y de Presupuesto y Contabilidad y la Secretaría de Planeación a través de los Departamentos de Investigación y Planeamiento, de Inversiones y, de Información y Sistemas, además de la Oficina de Control Interno del Municipio de Pereira.
A Diciembre 31 de 1996 el inventario existente tenía un valor en libros cercano a los $70’000.000 de pesos, lo cual es muy bajo para atender mantenimientos preventivos y correctivos de los equipos, máxime en su condición avanzada de obsolescencia.
   La tecnología de máquinas tiene identificado el mantenimiento predictivo como proceso fundamental para disminuir el depreciamiento por desgaste y uso de éstas; dicho proceso no se realiza tampoco en los Talleres del Municipio y esto requiere de una buena administración de inventarios. De lo anterior se deduce que difícilmente se puede pensar en realizar mantenimientos predictivos, si apenas existen inventarios para atender algunas pocas emergencias de las innumerables que se presentan y algunos mantenimientos preventivos.
· Los Talleres de la Secretaria de Obras Públicas no cuentan con técnicas modernas de registros sistemáticos que permitan conocer con precisión y oportunidad el estado real de la maquinaria y el parque automotor liviano.
· La definición de las funciones de algunas dependencias no están dadas con precisión y claridad, lo que crea confusiones, además que no está determinado hasta donde llegan sus competencias. Es por eso que se generan roces, duplicidad de funciones y conflictos de tipo administrativo entre la Secretaría General y la Secretaría de Obras Públicas en algunas de sus dependencias.
· Para la realización de los objetivos de la Secretaría de Obras Públicas, no necesariamente se requiere la posesión de maquinaria y volquetas, como tampoco los servicios de reparación y mantenimiento de ellos; esto puede ser contratado con el sector privado, lo cual es mucho más económico y beneficioso para el Municipio de Pereira como se demuestra mas adelante en el numeral 5.
Se puede deducir de las funciones de la Secretaría de Obras Públicas que estas están conceptualmente bien definidas, sin embargo la práctica enseña que hay deficiencias administrativas en los procesos operativos relacionados con la maquinaria para el mantenimiento vial del municipio, reflejado en la paquidermia de sus acciones y en la incapacidad administrativa para resolver los problemas de manera unilateral.
· Por lo general nunca se alcanzan las metas de atención a la infraestructura vial del Municipio, bien sea por falta de presupuesto, por incapacidad administrativa o por disponibilidad de maquinaria y recurso humano idóneo.
Hay que anotar que regularmente la maquinaria y las volquetas no son utilizadas para la construcción de infraestructura vial; solo se emplea para algunas labores de mantenimiento vial, para las funciones de la Secretaría de Desarrollo Comunitario, del Instituto de Parques y Arborización y traslado de tablados para diferentes eventos de diversa índole, inclusive para actos políticos, además de otros fines ajenos a las funciones de la Secretaría de Obras Públicas.
· Es bien conocido las dificultades económicas y operativas de la División de Talleres durante muchos años, debido a la falta de planeación y a la deficiente organización en lo concerniente con su manejo por parte de la Secretaria de Obras Públicas, además de la poca articulación de procesos relacionados con su funcionamiento entre las Secretarías General, de Planeación y Hacienda. Lo anterior sin tener en cuenta su inadecuada, insuficiente y mal dotada estructura física.
· No existe un eficaz control sobre la destinación final del parque automotor pesado y liviano, presentándose con regularidad peculado de uso. Tampoco existen programas racionales de optimización para la utilización de dicho parque, es decir que la planificación de la disposición de maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano es muy deficiente, debido entre otros factores a la falta de indicadores que permitan determinar su rentabilidad, rendimiento y productividad de los mencionados equipos en su uso.
· Se pudo determinar que no existe un Inventario Vial del Municipio de Pereira, que permita conocer con exactitud -de manera actualizada- el estado de todas las vías y de esa forma disponer de un instrumento de planeación con el cual se pueda fijar metas, disponiendo recursos financieros, personal y maquinaria, además de definir si se requiere contratar servicios adicionales con el sector privado.

Se deduce entonces, al revisar una por una las funciones de las instancias de la administración municipal que tienen que ver con el parque automotor pesado y liviano, además de los talleres, que no hay congruencia, armonía funcional, integridad, interrelación y articulación en sus procesos y procedimientos administrativos y operativos. Igualmente, se concluye que hay ausencia de planeación y control en esos mismos procesos.

Con el propósito de reafirmar lo anterior, en algunos aspectos, se extraen algunas apreciaciones del documento estratégico "La Modernización de la Administración Pública" preparado en Octubre de 1995 por la Secretaría de Planeación Municipal de Pereira, en relación con la gestión del Municipio de Pereira.

Evaluación de gestión del área administrativa

Con base en la evaluación realizada por La Oficina de Control Interno, se encontraron falencias que inciden en el normal funcionamiento de la administración para las cuales se plantean algunas soluciones orientadas a mejorar el ambiente laboral, buscando garantizar un bienestar social acorde, a través de programas de capacitación conformes al desempeño de funciones de cada empleado, utilizando las herramientas contempladas en la Ley 27 y sus Decretos reglamentarios.

De acuerdo a dicha evaluación de gestión, se puede afirmar que la Administración Municipal, no lleva a cabo procesos disciplinarios, no existe un Manual de Funciones actualizado, las hojas de vida no están actualizadas y se manejan sin un estricto control de seguridad, falta de personal idóneo en el Departamento de Recursos Humanos, los estatutos y manuales de vinculación y administración se encuentran desactualizados, no existe un plan de capacitación, no hay programas que promuevan el bienestar social de los funcionarios -programas de vivienda, educación, recreación, entre otros-.

Se carece de un verdadero estudio de procedimientos, que permita identificar si existe carga laboral en algunos funcionarios y su posible redistribución, el ambiente laboral físico y humano no es el adecuado en algunas de las dependencias.

Evaluación de gestión en el área presupuestal

Se realizó un estudio a la gestión presupuestal efectuada en el año 1995, el cual arrojó resultados desfavorables tales como la baja inversión en ese año, pues solo se ejecutó el 68.5% del total, considerado como deficiente por estar por debajo del 70% tope mínimo aceptado en este aspecto; la no ejecución de importantes rubros como: El convenio papelero, el proyecto de la Zona Franca, el Centro Regional de Exposiciones y la no elaboración de un efectivo programa de compras, llevó al Departamento de Control Interno a presentar al Alcalde Municipal recomendaciones orientadas a fortalecer esta área, como la implementación del Plan Anual de Caja, el mejoramiento en el recaudo de ingresos, la puesta en marcha del Estatuto Orgánico de Presupuesto, entre otros.”

Hay que anotar que el proceso de elaboración y aprobación del presupuesto enfrenta dificultades de carácter político que le restan transparencia a la ejecución del Plan de Desarrollo. Se distancia la participación ciudadana del control de la gestión del presupuesto.
Hay que corregir el enorme desorden contable de las finanzas estatales, que imposibilita una evaluación certera de la gestión y el manejo financiero. Un elemento neurálgico en la construcción de un eficiente control es el de la contabilidad pública.

Evaluación de gestión en el área de informática

La valoración que en esta área realizó Control Interno deja mucho que desear para el Municipio de Pereira.

En 10 años de funcionamiento de la conocida oficina de sistemas del municipio, Metrosistemas S.A., se desarrollaron tan sólo seis (6) programas de aplicación: Predial, industria y comercio, impuesto de vehículos, arqueo de caja, presupuesto y nómina de empleados; lo que deja un sabor amargo para dicha entidad en su vida jurídica.

Igualmente se descubrieron puntos débiles como la no existencia de políticas claras en el desarrollo informático en el municipio, la obsolescencia de los equipos de sistemas, la baja capacitación unida al déficit de personal idóneo en el manejo de los equipos, el manejo de programas piratas, la no existencia de un plan de mantenimiento en los aparatos, entre otros tantos.

Una vez analizado lo anterior, los profesionales de la Oficina de Control Interno, realizaron algunas recomendaciones propias, en busca de la optimización de los recursos en dicha área. Se pide por ejemplo que el hoy existente Departamento de Informática del municipio defina unos lineamientos claros y precisos sobre el desarrollo que en materia de sistemas e informática deba tener la administración local, elaborando y adquiriendo programas en un mismo lenguaje, que sean ágiles y flexibles, todo lo anterior acompañado de un excelente plan de capacitación en todos los niveles y una excelente asesoría de personas idóneas, buscando evitar un nuevo fracaso.”

En la Auditoría de Control de Gestión que hizo la Contraloría Municipal de Pereira se advirtió que la Oficina de Control Interno no dimensiona la Planeación y la Dirección; se inclina mucho sobre aspectos de manejo del recurso humano. Al parecer no hay claridad sobre la articulación de todos los procesos administrativos, como son la Planeación, Organización, Dirección y Control.

A manera de resumen y en relación con el Parque Automotor Municipal, se presenta el siguiente cuadro que sintetiza el estado actual de los aspectos administrativos del Municipio frente a la realidad actual en concordancia con la normatividad legal vigente, en especial del Decreto 317 de Mayo de 1995 sobre el “Estatuto Básico de la Administración Municipal de Pereira”:

FUNCIONES SEGÚN NORMAS
DESEMPEÑO REAL
Art. 8b. El municipio deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos, definir una organización administrativa racional que permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de información, evaluación y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carácter público o privado.
Art. 10. La prestación de los servicios y la ejecución de las obras a cargo del municipio se hará directamente por éste, a través de sus oficinas y dependencias centrales o de sus entidades descentralizadas, o por otras personas en razón de los contratos y asociaciones que para el efecto se celebren o constituyan.
Art. 51, numeral 20. Formular las políticas administrativas y financieras orientadas a alcanzar un alto grado de organización y operatividad de la Administración Municipal en el cumplimiento de su principal función: satisfacer las diferentes necesidades de la comunidad.
Art. 56. Definir los indicadores básicos para medir la eficiencia y efectividad de los procesos administrativos, financieros y de participación, mediante los cuales se está implementando el Plan de Desarrollo.
Art. 66. Objetivo de la Secretaría General: Conocer, administrar y garantizar que los procesos de selección, manejo y capacitación del recurso humano; los procesos de administración y suministro de los recursos físicos, manejo de información y coordinación de los servicios generales se ejecuten con fundamento en los principios de la función pública.
Art. 107 numeral 5. Funciones de la secretaría de Obras Públicas: Adelantar acciones de programación, coordinación, dirección y control dirigidos a alcanzar un eficiente funcionamiento de la secretaría, al igual que el personal que labora en ella.
La División de Talleres además tiene como objetivo mantener en perfecto estado mecánico y técnico la maquinaria y vehículos de propiedad del municipio.
Art. 71. Departamento de Recursos Humanos; objetivo: Formular y desarrollar las políticas de vinculación, administración, capacitación, bienestar social y salud ocupacional del personal al servicio de la administración central del municipio.
Acuerdo 139 de 1995. Departamento de Recursos Materiales; objetivo: Coordinar, organizar, ejecutar y controlar las acciones pertinentes para la correcta recepción, verificación, control, manejo y distribución de los recursos físicos del municipio.
Hasta finales de 1996 el Sistema de Control Interno no se había implementado completamente en la administración municipal, mostrando vacíos en el adecuado control de procesos y procedimientos e incapacidad para hacer cumplir las normas generales y procedimentales.
Está definido entonces el instrumento jurídico para contratar el servicio de maquinaria, volquetas y parque automotor liviano con el sector privado, entre otros servicios de tipo operativo, como el de la construcción y mantenimiento de la infraestructura vial.
La Secretaria de Planeación debe fijar las políticas administrativas y financieras relacionadas con el manejo eficiente de la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano después de establecer el diagnóstico real de la situación con los aspectos operativos y administrativos de los mencionados equipos y de los Talleres del municipio, en concordancia con lo enunciado en sus objetivos, lo cual no se ha hecho.
El Municipio de Pereira carece de un adecuado Sistema de Información Integral que involucre alta tecnología en informática y paquetes de software administrativos y misionales que le permita programar adecuadamente el trabajo y ejercer las funciones de seguimiento y control.
Debido a la inexistencia de un sistema de información en línea en el municipio, no es posible establecer centros de costos en la utilización de maquinaria, volquetas, parque automotor liviano y de los talleres del municipio con las diferentes variables que afectan su posesión, operación y administración.
La Contraloría Municipal ha detectado muchas fallas en el cumplimiento de las funciones de esta secretaría, ello debido principalmente a la falta de adecuados sistemas de información, poco conocimiento en la aplicación de leyes y normas y al bajo perfil en el campo administrativo de muchos funcionarios. En el caso del personal sindicalizado es notoria la deficiente aplicación del régimen disciplinario.
El municipio no cuenta con mecanismos para la óptima administración y control de los Talleres del Municipio, la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano. Las instalaciones físicas de los Talleres no son las apropiadas; no existe un control para el consumo de energía, agua y teléfono; tampoco existe un plan de seguridad industrial, no se aplica correctamente el reglamento de trabajo y de salud ocupacional, además el servicio de vigilancia es deficiente.
Este departamento presenta un bajo nivel de eficiencia debido entre otros a la ausencia de un sistema de información de nómina actualizable de manera permanente, de la falta de aplicación de los procedimientos en todas las dependencias y de adecuados sistemas de control en el régimen disciplinario, reglamento de trabajo, seguridad industrial y salud ocupacional; los sistemas de registros de novedades y situaciones administrativas son deficientes y poco confiables. La administración del recurso humano sindicalizado deja mucho que desear.
El Departamento de Recursos Materiales tiene la responsabilidad de la administración de los bienes del Municipio de Pereira; pero el nivel de cumplimiento de sus funciones es muy bajo, evidenciado en las siguientes situaciones:
· No ha existido, ni existe ningún plan de reposición de maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y herramientas y equipos para los talleres en el municipio de Pereira;
· Los planes de compras de repuestos para el mantenimiento de los mencionados equipos obedecen a una mala disposición de recursos -mal planificados en las comisiones de presupuesto-, los cuales por lo general están dirigidos más a necesidades de mantenimientos correctivos, que a la planeación ordenada de programas predictivos y preventivos;
· Las instalaciones físicas de los Talleres son inadecuadas, sin ningún tipo de seguridad industrial, deficiente servicio de vigilancia, mal dotadas, insuficientes herramientas y equipos de talleres, en su mayoría viejos y en malas condiciones;
· No hay mecanismos, ni métodos administrativos de control que garanticen la adecuada operación de la maquinaria, volquetas y parque automotor liviano en el municipio;
· El inventario de repuestos en los Talleres no es suficiente para atender la demanda de mantenimiento preventivo y correctivo, pues si bien no existen inventarios obsoletos, estos no resuelven la mayoría de emergencias que se presentan a diario. Los índices de rotación de inventarios de repuestos no se utilizan por lo regular como soporte para elaborar el plan de compras de los Talleres del Municipio; no se ha diseñado un plan para determinar los inventarios que deberían existir para la normal atención de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano.

De todo lo anterior se desprende que hay una marcada deficiencia en los procesos administrativos y operativos relacionados con el Parque Automotor del Municipio, reflejadas en unas profundas inconsistencias funcionales dentro de la estructura organizacional de la Administración Municipal y en un bajo nivel de articulación de procesos y procedimientos entre las diferentes dependencias de las Secretarías, Institutos Descentralizados y dependencias del Municipio.

6. ANÁLISIS DE COSTOS DE POSESIÓN Y OPERACIÓN

Para efectos de evaluar todos los costos relacionados con la administración y funcionamiento de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano, se ha desarrollado un modelo metodológico que permite analizar la variación de los diferentes costos involucrados en la posesión y en la operación de dicho parque, a partir del avalúo actual de cada máquina o vehículo, su vida útil y su valor de salvamento.

Con el fin de poder comparar los valores resultantes con los que maneja el sector privado, los cálculos se han llevado a costos por horas estableciendo una utilización estimada de 1.920 horas por año para todos los equipos. Este tiempo es el resultado de utilizar una máquina o vehículo 8 horas diarias, 5 días a la semana, 4 semanas al mes, durante 12 meses.

Costos por hora de posesión. Son llamados también "costos de propiedad" y son los gastos o desembolsos que efectúa el propietario de una máquina para mantenerla en su posesión. Estos gastos se llaman generalmente "costos fijos" por el hecho que son prácticamente los mismos, día tras día. En esta categoría se puede considerar la depreciación, los intereses, como también los seguros e impuestos. Los costos de posesión son los que se producen prescindiendo de las horas de trabajo de la máquina, aún sino trabaja y no fluctúan según el grado de intensidad de trabajo de la maquina.

Costos por hora de operación. Suelen denominarse también "Costos Variables" porque los factores que se consideran en esta categoría varían casi en todos los casos, en relación con el tiempo en que trabaja el equipo.

Cada Motoniveladora, cargador, volqueta o campero requiere para su funcionamiento operadores o conductores con sus salarios y prestaciones, combustibles, lubricantes, filtros, llantas, repuestos y elementos para mantenimiento preventivo básico y reparaciones -incluyendo los salarios pagados para hacerlas-, reemplazando las piezas dañadas o gastadas.

Los gastos ocasionados por estos conceptos constituyen los costos de operación del equipo y dependen en gran medida de las horas que la máquina trabaja, cómo se utiliza y el mantenimiento que recibe.

Como consecuencia de algunos factores que afectan el tiempo de utilización de los equipos, es necesario hacer un ajuste para hacerlo más real -empleando los estándares conocidos a escala nacional e internacional, especialmente los que maneja el Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte-, con lo cual se define una utilización efectiva de 1.296 horas por año.
Esto significa que una volqueta, por ejemplo, trabaja efectivamente un promedio de 1.296 horas al año en condiciones afectadas por la actitud y cuidado del conductor, el clima, demoras en la cargada del material causado por diversas razones y la disponibilidad de la volqueta considerando el mantenimiento o problemas mecánicos.

Para simular en hoja electrónica “Excel” varios modelos de costos de posesión y operación por horas de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano, se ha tenido en cuenta el valor real de cada equipo como si estuviera nuevo, su valor actual de usado a precios de mercado, la vida útil económica recomendada por el fabricante de cada máquina o vehículo, el tiempo de utilización real en el medio, e igualmente se miró el tiempo que falta para cumplir su vida útil.

Los valores de repuestos, llantas, seguros, lubricantes, combustibles, servicios de reparaciones, salarios y prestaciones de conductores, operadores y personal de talleres, se han tomado de los registros existentes en las Secretarías de Obras Públicas, Hacienda y General; además fueron confrontados con los precios existentes en el comercio regional.

Con el modelo de costos para las volquetas del Municipio de Pereira, que en total son 24, se pudo establecer que los costos totales de posesión y operación por hora oscilan entre $23.328 y $28.888 por hora con los períodos largos de vida útil que se emplean en el municipio hasta de 12 años -por falta de programas de reposición- y a precios de costo de los equipos. Con el modelo simulado a precios de usado y considerando el tiempo que le falta a cada volqueta para su vida útil se obtuvo costos totales por hora entre $24.513 y $31.339. Teniendo en cuenta la vida útil que recomienda el fabricante -entre 6 y 8 años dependiendo del equipo- se tienen costos por hora entre $28.641 y $33.046.

Con el fin de confrontar estos resultados con los que se manejan en el sector privado, se pidió cotizaciones a las empresas especializadas en el sector de la construcción de obras civiles tales como Movitierra S.A., Movicon Ltda. y Maquinaria y Equipos Ltda., entre otros.

Una volqueta grande y de reciente adquisición, por ejemplo, -más productiva y eficiente- a todo costo con conductor se consigue alquilada entre $16.000 y $18.000 por hora.

Se deduce entonces que es mucho más favorable contratar las volquetas por hora, con el sector privado.

Para el caso de la maquinaria pesada -en total 21 equipos- se consiguieron, entre otros, los siguientes resultados: un cargador Caterpillar 930 modelo 1980, tiene un costo de posesión y operación por hora de $38.530 con un período de vida útil de 16 años y de $44.537 con la vida útil recomendada por el fabricante de 10 años; el costo de rentar un cargador de similares características -más nuevo- en el sector privado por horas es de $32.000 -a precios de Diciembre de 1996-, inferior a los costos del municipio con todas sus implicaciones operativas y administrativas.

La razón por la cual el costo de posesión y operación por hora es mas elevado con la vida útil recomendada por el fabricante, se debe a la influencia en los resultados del valor de salvamento del equipo, del aumento del costo por hora de depreciación -por ser menor el tiempo de vida útil- y del costo de intereses del valor de la máquina en el tiempo de utilización a una tasa social de descuento del 14%. Es la condición ideal para recuperar mas rápidamente la inversión, a la vez que es prenda de garantía de más productividad, rendimiento y eficiencia de las máquinas, debido a una rotación más rápida, pero en el medio no lo hace ni el sector privado.

El costo de un minicargador Bobcat 853 por horas en el municipio es de $24.563, mientras que en Movitierra se alquila a razón de $18.000 hora.

Una Motoniveladora Caterpillar modelo 120 G le cuesta al Municipio de Pereira $46.830 por hora y alquilar dicho equipo externamente sale a razón de $45.000 hora -a precios del año 1996-.

El costo de posesión y operación por hora de una Retroexcavadora marca Case modelo 580 K, es de $28.101 y la misma máquina con el sector privado se consigue en alquiler, a razón de $25.000 hora.

Para el parque automotor liviano que posee el Municipio -19 vehículos en total- se obtuvo los siguientes resultados: los camperos Trooper modelos 1989 hasta 1994 de placas OVD 901, OVD 912, OVD 932, OVD 970, OVE 057 y OVE 058 con una vida útil de 8 años, le cuestan al Municipio de Pereira en promedio $16.779 por hora, es decir $2´684.640 mensuales, calculando 8 horas diarias, 5 días a la semana y 4 semanas al mes.

Los automóviles Mazda Sedán modelos 1986 y 1992 respectivamente, de placas PEC 061 y OV 4707 con la misma vida útil, tienen un costo por hora para el Municipio de $14.645 en promedio, o sea $2´343.200 por mes.

La camioneta LUV modelo 1990 de placa OVD 973, tiene un costo de posesión y operación por hora de $16.296, es decir, $2’607.360 mensuales. Las camionetas LUV modelos 1986 de placas OV 4690, OV 4562 y OV 4563 tienen un costo aproximado por hora de $15. 714, o sea, $2’514.240 por mes.

Para resumir en cuanto al parque automotor liviano, al Municipio de Pereira le cuestan desde $10.802 por hora para el vehículo Renault 4 modelo 1979 de placas HF 2432, o sea $1´749.120 mensuales, hasta $18.067 por hora del vehículo Mazda Matsuri asignado al señor Alcalde, es decir, $2’890.720 por mes.

Para Noviembre de 1996 la Secretaría General tenía contratados 36 vehículos livianos y la Secretaría de Obras Públicas 5 vehículos, en total 41; muchos de ellos de modelos recientes con precios que oscilan entre $600.000 y $802.400 mensuales. Para muestra de lo anterior, se tenían camionetas LUV modelo 1986 contratadas a $796.000 por mes a todo costo.

Sin embargo, se debe mencionar que los vehículos de propiedad del Municipio trabajan más tiempo por cuanto la mayoría están asignados directamente a los Jefes de Despachos y al Alcalde. No obstante se puede establecer el costo por hora para los vehículos contratados con particulares, por ejemplo, un vehículo cuyo valor de contratación mensual sea de $796.000, sería $4.975 por hora, teniendo en cuenta ocho (8) horas diarias, cinco (5) días a la semana, cuatro (4) semanas al mes. Entonces cuando estos vehículos laboren mas del tiempo estipulado, la administración debe en compensación retribuirle al costo por hora calculado, las horas extras trabajadas, incluso horas nocturnas, sábados y festivos.

Los factores que más influyen en el sobrecosto de posesión y operación en los equipos del Municipio de Pereira son los costos para reservas de reparaciones que incluye repuestos para mantenimientos preventivos y correctivos y mano de obra, además del salario del conductor u operador y sus prestaciones sociales, sin pensar en los “subsidios ocultos” conque se benefician los trabajadores sindicalizados en cada Convención Colectiva de Trabajo, los cuales no fueron examinados dentro de los costos de posesión y operación del parque automotor, debido a la inexistencia de una información contable consolidada.

Dichos “subsidios ocultos” que para efectos de costeo de los servicios que presta el Sindicato, deben ser ponderados equitativamente a cada uno de los 300 miembros del organismo, son los aportes para bodas de oro, para actos de recreación de fin de año, para becas y útiles escolares, cultura, deporte y solidaridad (Cooperativa de Trabajadores), construcción y mantenimiento de la Sede del Sindicato, viáticos y permisos remunerados a cursos y congresos sindicales, exención de impuestos de predial para la sede sindical, entrega de materiales y préstamo de maquinaria para obras del Sindicato, préstamo de equipos para trasteos y arreglos de vivienda del personal sindicalizado, dirección, interventoría y diseño para obras del Sindicato, administración, vigilancia y mantenimiento de la sede sindical por cuenta del Municipio, afiliación a una casa de velación y defensa de los trabajadores oficiales ante los juzgados, entre muchos otros.

El salario y prestaciones de un conductor de volqueta que es sindicalizado, por ejemplo, para los años de 1996 y 1997 incluye además del sueldo con el aumento del 26% ganado en Convención Colectiva de Trabajo, subsidio de transporte con un 2% por encima del porcentaje decretado por el gobierno, horas extras, reajustes, viáticos, dominicales, festivos, prima extralegal, prima de vacaciones, prima de alimentación, prima convencional, Prima de Navidad liquidados con una base de 36 días de salario convencional, prima de antigüedad a partir de los 5 años, transferencias parafiscales del 9% en aportes a Comfamiliar, al Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF” y a la Federación de Educadores de Risaralda “FER”, cesantías, intereses a las cesantías, dotación de vestidos y zapatos 3 veces al año, seguridad social en pensiones, medicina familiar -Empresa Prestadora de Servicios “EPS”- y riesgos profesionales -Administradora de Riesgos Profesionales “ARP”-.

Dentro de los costos de posesión y operación no se han considerado las infracciones y vencimientos de calcomanías que para el año 1995 fue de un total de $11´467.812, tampoco se han tenido presente las demandas por accidentes, ni los daños por colisiones, ni servicios de grúa, así como tampoco la afiliación a casa cárcel para conductores y operadores. Igualmente no se ha previsto los costos de los Talleres de Obras Públicas, ni los costos administrativos del municipio en lo concerniente con la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano.

En relación con la variable de salarios, se ha calculado que un conductor de volqueta tiene un costo aproximado de $7.534 por hora, un operador de máquina $7.962 por hora y un conductor de vehículo liviano $7.848 por hora, incluyendo prestaciones sociales, que para 1995 y 1996 alcanzó un factor prestacional en promedio de 160.69% para los conductores de volquetas, 121.12% para operadores de máquinas, 171.56% para los conductores de vehículos livianos y 115.67% para el personal de talleres.

Paradójicamente, vale la pena comparar los anteriores factores prestacionales del personal sindicalizado que tiene que ver con la operación y mantenimiento de los equipos, con los porcentajes que reciben los empleados de libre nombramiento y remoción como el Almacenista de la Secretaría de Obras Públicas y el Jefe de la División de Talleres que tienen un promedio en los dos (2) últimos años de 57.83%.

De todo lo anterior se desprende que es mucho más económico contratar dicho parque automotor con el sector privado a todo costo, librando al Municipio de todos los problemas que acarrea la existencia de toda una infraestructura física y humana, la cual está demostrado que es inoperante, compleja de administrar, deficiente y onerosa para el ente territorial.

7. LUCRO CESANTE

Con el propósito de cuantificar el tiempo en paro del parque automotor pesado de la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Pereira en la prestación del servicio público, que es equivalente en el sector privado a perdidas operativas o lucro cesante, se han tomado los registros diarios de programación de la maquinaria pesada y las volquetas que se llevan en el Departamento Operativo de la mencionada Secretaría, desde el 1º de Enero de 1995 hasta el 31 de Diciembre de 1996 y se tabuló dicha información.

Se precisó que durante esos dos años en promedio diario, 19 equipos -de 44 evaluados, entre volquetas y maquinaria pesada-, es decir el 43.18%, estuvieron en paro por alguna razón; fundamentalmente por problemas mecánicos y de repuestos.

Para calcular el costo total de lucro cesante por máquina y definir el total durante los años de 1995 y 1996, se estimó el 75% de una jornada diaria normal, o sea seis (6) horas de trabajo diario, con el fin de compensar el tiempo de mantenimiento, malas condiciones climatológicas, demoras en la preparación de los equipos, cargada y descargada de material.
A partir del procesamiento de la información, se obtuvo un lucro cesante estimado en $1.633’707.651 para 44 equipos de la Secretaría de Obras Públicas Municipales, durante 491 días que laboraron con dicho parque automotor -251 días en el año de 1995 y 240 días en 1996-, o sea un promedio de 20 días por mes.

Como un significativo indicador de la ineficiencia administrativa y operativa del Municipio de Pereira en lo referente a los procesos que tienen que ver con la maquinaria de obras públicas, se muestra la siguiente tabla en la que se relacionan los seis (6) equipos que el año pasado adquirió la administración por un valor de seiscientos diez millones de pesos ($610’000.000), mediante la forma de financiación de leasing, los cuales empezaron a operar a partir del día 13 de Junio de 1996:

EQUIPOS
DIAS LABORALES
DIAS EN PARO
%
HORAS CESANTES
COSTO HORA
($)
COSTO TOTAL
($)
Volqueta 07
128
41
32.03
246
27.661,11
6’804.633,06
Volqueta 09
128
16
12.50
96
27.661,11
2’655.466,56
Volqueta 14
128
19
14.84
114
27.661,11
3’153.366,54
Cargador 5
123
29
23.58
174
24.563,53
4’274.054,22
Motoniveladora 2
131
21
16.03
126
46.829,87
5’900.563,62
Motoniveladora 4
131
15
11.45
90
46.829,87
4’214.688,30
TOTAL DE LUCRO CESANTE
$27’002.772,30


Se puede observar que la volqueta 9, por ejemplo, de 128 días laborables que lleva a partir del mes de Junio del año pasado, no operó 16 días que representan el 12.5% del tiempo útil a un costo de lucro cesante de $2’655.466 pesos. Se calcula el costo de lucro cesante del equipo y su conductor, acumulado hasta el 31 de Diciembre de 1996, fijando seis (6) horas de trabajo diario al costo de posesión y operación de la máquina obtenida para la administración municipal, el cual se describió ampliamente en el numeral 5 de este trabajo.

La cifra de $27 millones de pesos en lucro cesante de seis equipos nuevos en medio año de operación, representa el 4.43% del valor total de dicha maquinaria y volquetas, que proyectados a un promedio de 12 años de vida útil significaría un lucro cesante del 106.22% de su costo comercial, sin tener en cuenta los sobrecostos del leasing. Esto es muy disiente y es el claro reflejo de la grave crisis que vive el Municipio en su estructura organizacional y en sus procesos, pues es evidente la ineficiencia, la inoperancia y la ausencia de un verdadero control interno en todas las instancias municipales que deben articular los procesos administrativos y operativos referente al parque automotor pesado y liviano.

Con el ánimo de resaltar esta problemática, se quiere destacar el lucro cesante de algunos equipos, desde el 1º de Enero de 1995 hasta el 31 de Diciembre de 1996:

Hasta fines del mes de Diciembre pasado, la volqueta 4 de la Secretaría de Obras Públicas, de marca Chevrolet modelo 1983 -trece (13) años de uso- con tan solo 4.5 metros cúbicos de capacidad de carga, acumuló 232 días en paro de 491 laborables, es decir el 47.25%, cuyo costo total de lucro cesante fue de $33’883.465 en esos dos (2) años. El costo actual de dicha volqueta en el mercado de usados oscila entre quince (15) y veinte (20) millones de pesos. Esto significa que es mucho mas ventajoso para la administración rematar esta volqueta y comprar una nueva, aunque como se ha demostrado en este estudio es mejor contratarla con particulares a todo costo.

La volqueta 11 de la misma marca, modelo 1989 -siete (7) años de uso- estuvo parada durante 397 días en el mismo período, o sea el 80.86% de ese tiempo, alcanzando un costo de lucro cesante de $67’309.460 hasta finales del año pasado. El costo de una volqueta de similares características en el mercado de segundas, está entre dieciocho (18) y veinticinco (25) millones de pesos, lo que significa que es más rentable en términos financieros para el Municipio rematarla.

Igualmente la volqueta 18 Chevrolet del año 1981 -quince (15) años de uso- sumó 472 días sin operar, lo que representa un 96.13% de 491 días útiles que tienen un valor de $75’491.604. 

Esta volqueta se puede dar de baja y rematar por un valor aproximado a los quince (15) millones de pesos.

La volqueta 20 Chevrolet del año 1981 -quince (15) años de uso- lleva parada más de dos (2) años, y la administración no le ha dado de baja en todo ese tiempo, porque desde entonces está en planes de recuperación con un costo de reparación relativamente alto -más de 12 millones de pesos-. A dicha volqueta se le fijó 491 días, o sea el 100% del tiempo de operación, a un costo en lucro cesante de $78’132.750, muy superior al valor de compra de una volqueta nueva, que se consigue en el mercado regional entre 52 y 68 millones de pesos incluido el IVA, dependiendo de la marca y de las especificaciones técnicas.

El bulldozer Caterpillar modelo D4D del año 1975 -21 años de operación- acumuló 238 días sin ser utilizado, es decir el 48.47% del tiempo laboral, lo que significa un costo de lucro cesante de $45’141.022 solo para los dos años que se han estudiado. Su costo en el mercado de usado oscila entre 25 y 35 millones de pesos dependiendo de su estado, mientras que adquirir una máquina de similares características pero con tecnología reciente, cuesta alrededor de 105 millones de pesos incluido el IVA.

El cargador 3 de marca Caterpillar, modelo 930 del año de 1980 -16 años de operación- no operó 207 días, que representan el 42.16% del total del tiempo útil evaluado, generando un costo en lucro cesante de $47’854.843 pesos para dos años solamente. Su costo para remate podría estar entre 40 y 50 millones de pesos, mientras que nuevo tiene un valor de 120 millones de pesos con IVA incluido.

De igual manera la Motoniveladora 3 Caterpillar, modelo 120 B del año de 1980 -16 años de operación- no estuvo en funcionamiento 285 días durante los años 1995 y 1996, o sea el 58.04% del tiempo laboral, lo que significó un costo de lucro cesante de $77’447.763 pesos. Esta máquina se puede rematar entre 55 y 70 millones de pesos dependiendo de su estado, mientras que nueva se consigue en 184 millones de pesos incluido el IVA.

8. PRECISIONES A PARTIR DE LOS PLANES DE DESARROLLO

Para dimensionar el alcance de los diferentes Planes de Desarrollo del orden nacional, departamental y municipal en lo relacionado con la modernización institucional y la implementación de Sistemas de Información y que son de aplicación inmediata en la Administración Municipal, se examina en detalle los mencionados planes y se destacan algunos elementos de juicio que confirman las apreciaciones de este trabajo de investigación:

8.1. Plan de Desarrollo Nacional

La Ley 188 de 1995 que aprobó el Plan de Desarrollo Nacional denominado “el Salto Social” señala en el Capítulo 2, numeral VI sobre estructura y tamaño del estado colombiano que "la Constitución de 1991 fortaleció, además, el proceso de descentralización, amplió los espacios de concertación económica y abrió nuevas posibilidades de participación del sector privado en la prestación de servicios públicos y sociales.”

Describe el Plan que “las metas de rehabilitación y desarrollo de la red vial del país podrían verse derrotadas por los sobrecostos que tradicionalmente ha tenido el desarrollo de la infraestructura vial en Colombia. Por este motivo, es esencial fortalecer el esquema institucional, de contratación y ejecución, tanto del sector central como de los entes territoriales.”

En el Capítulo 9 sobre el buen gobierno, referente a la descentralización y ordenamiento territorial se menciona que el gobierno trabajará en el alcance de algunos objetivos específicos, entre los que se da relevancia a “impulsar el fortalecimiento de la capacidad de gestión y el ajuste institucional de la nación y las entidades territoriales, de acuerdo con sus distintas características para que puedan cumplir con sus responsabilidades y hacer un manejo eficiente de sus recursos.”

Para alcanzar esos objetivos propone varias estrategias, destacándose la del “Impulso al desarrollo institucional. Esta estrategia se fundamenta en la necesidad de reordenar y fortalecer las instituciones del Estado en sus niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de manera diferencial, con el propósito de que estén en capacidad de ejercer sus competencias de forma eficiente. En este sentido se logrará contar con un sector público moderno, competente y eficiente, orientado a incrementar el compromiso y la vocación de servicio del funcionario público y su relación con la ciudadanía”.

Apunta el plan en esta estrategia que “la concientización lograda frente a la necesidad del desarrollo institucional del sistema de gestión pública del país, motivado por el proceso de descentralización, ha propiciado acciones desde el nivel nacional, departamental, distrital y municipal, al tener el reto de avanzar en la racionalización del Estado, que las nuevas dinámicas de desarrollo del país demandan”.

En el Numeral III, sobre Gestión pública se estipula que “cada momento de la gestión supone toma de decisiones y acciones encaminadas al alcance de metas. Por ello la gerencia pública orientada a resultados le impone al gobierno nacional la necesidad de convertirse en una organización basada en información pertinente y oportuna. Para que este proceso sea eficaz se debe contar con un sistema de evaluación que genere dicha información y lo alimente en el tiempo".

Se advierte en este numeral que “La redefinición de los procesos de planeación, coordinación y evaluación generará un sistema gerencial para la administración pública que debería conducir a una mayor efectividad de la gestión del gobierno”.

En lo referente a los aspectos institucionales el Plan de Desarrollo Nacional es muy concluyente cuando determina que ”con el objeto de adecuar las instituciones para enfrentar con éxito los nuevos retos que les imponen la Constitución y las leyes, se efectuarán reestructuraciones institucionales. Por otra parte, se apoyará y se dará prioridad a las iniciativas sobre innovaciones tecnológicas dentro de sus instituciones, en especial las relacionadas con el procesamiento de información y las comunicaciones, dado que el buen gobierno solo puede lograrse cuando el Estado y la sociedad actúen cada vez con menores niveles de incertidumbre”.

8.2. Plan de Desarrollo Departamental de Risaralda

Mediante la Ordenanza 001 del 25 de Mayo de 1995 La Asamblea Departamental de Risaralda aprobó el Plan de Desarrollo Departamental denominado "El Desarrollo al Servicio de la Gente", el cual se fundamenta en el concepto moderno de Gobierno y Gestión Pública.

Señala en su introducción que “el papel del estado es hoy más importante y más difícil que antes, puesto que debe hacer las veces de "facilitador" de la acción privada y de garante de la equidad. Sus funciones son principalmente de dirección, promoción y coordinación, interviniendo directamente de acuerdo con los principios de subsidiariedad, concurrencia, complementariedad, pertinencia y oportunidad. En el caso del Departamento de Risaralda, aunque ha habido esfuerzos recientes para modernizar la gestión del estado, se hace necesario un programa de fortalecimiento institucional y un cambio de actitud en la función pública.”

Establece además que “el Plan articula los programas del gobierno nacional con los objetivos regionales y departamentales y con las necesidades de los municipios, propiciando mecanismos para complementar los recursos de las distintas entidades.”

Dentro de las políticas enunciadas para desarrollar la Estrategia “Consolidación de una Economía Competitiva con Impacto en el Bienestar Social”, un aspecto central es la “construcción de una malla institucional en el nivel intermedio o meso, que sume y una los esfuerzos de los sectores público y privado en la búsqueda de objetivos comunes y en el desarrollo de proyectos específicos.”

Con relación a Sistemas de Información se destaca como un importante indicador que “el Departamento de Risaralda cuenta con un aparato institucional relacionado con los procesos de información muy complejo, caracterizado por su descoordinación en términos de los criterios, las tareas, la recolección, el procesamiento, el análisis y el manejo de la información para la toma de decisiones.”

Se aclara también que “el problema, al parecer, no es el número de entidades públicas y privadas que reciben, procesan y producen información. El problema es multidimensional y consiste en una baja calidad de la información y retraso en su disponibilidad, lo que genera dificultades y dudas en la toma de decisiones, pues inhibe la definición y el compromiso de objetivos comunes entre el sector público y el privado.”

En el Programa de Desarrollo Vial del Departamento de Risaralda se destaca que “Risaralda es un escenario donde se han venido generando condiciones para que el proceso de apertura económica sea una realidad tangible. En esa perspectiva, es necesario impulsar todas aquellas iniciativas que hagan mucho más competitivo el departamento, modernizando y adecuando su infraestructura, en correspondencia con las nuevas exigencias que impone la internacionalización de la economía.”

Se identifica como un importante indicador el que menciona que “el mal estado de los caminos vecinales en el Departamento dificulta los procesos de comunicación y comercialización de las zonas rurales con los centros de distribución y consumo.”

Aquí se puede indicar que la falta de maquinaria, de presupuesto y de una estructura de procesos organizacionales adecuados en lo relacionado con la administración de maquinaria pesada y volquetas para contratar el mantenimiento vial, son causas fundamentales de lo anterior.

Además el Plan de Desarrollo Departamental define como otras importantes causas del estado vial en el departamento las siguientes:

· “Una de las causas del problema es la elevada concentración de los programas de desarrollo vial nacionales y departamentales en el Area Metropolitana Centro Occidente y en la Troncal de Occidente y sus variantes.
· La crisis que ha vivido el sector cafetero en los últimos años y el consecuente deterioro de las condiciones financieras del Comité Departamental de Cafeteros, han propiciado una disminución de la inversión en mantenimiento de caminos.”
El Plan de Desarrollo Departamental pretende obtener como resultados de la realización del Programa de Desarrollo Vial los siguientes:
· “Desarrollar el corredor vial del occidente risaraldense, a través de la pavimentación de la red existente.
· Activación de la comercialización de productos agrícolas y pecuarios del occidente de Risaralda con los departamentos del Valle, Antioquia y Chocó, a través de un fortalecimiento de la comunicación vial de esta zona con los mencionados departamentos.
· Fortalecimiento de la economía de los municipios del occidente de Risaralda, mediante disminución en los costos de transporte de sus productos agropecuarios.
Para alcanzar los mencionados resultados se definen estos Criterios:
· “Contratación con los municipios para la pavimentación y el mantenimiento de las vías y caminos.
· Convenios con el Comité Departamental de Cafeteros.
· Promoción para la creación de cooperativas para la pavimentación, mantenimiento y entrega de las vías ya pavimentadas a los municipios involucrados.”
A continuación se relacionan algunos Proyectos a realizar en tres años:
- “Rehabilitación de carreteras del departamento: Mantenimiento de 250 kilómetros de carreteras en el período 1995 - 1997, es decir, el 50% de los que recibe el Departamento de Caminos Vecinales Nacional.
Valor del proyecto: 1995: 450 millones $ de 1995
1996: 893 millones $ de 1995
1997: 1661 millones $ de 1995.
- Adquisición de equipos para mantenimiento de vías y caminos: Adquisición mediante contrato Leasing de equipo para el mantenimiento vial del Departamento. El proyecto exige desembolsos de 1.500, 1.800 y 2.100 millones de pesos de 1995, durante los años 1995, 1996 y 1997, respectivamente. Al tercer año, cancelado el 10% de su valor, el Departamento quedará como propietario del equipo adquirido mediante el contrato Leasing.
- Mantenimiento y obras de protección.”

Hasta finales de Diciembre del año 1996, no se habían adquirido ningunos equipos nuevos para la Gobernación de Risaralda y el mantenimiento vial fue escaso. Hay que anotar que de acuerdo a lo que se demuestra en este trabajo de investigación, es mucho más conveniente para el Departamento de Risaralda, contratar con el sector privado la maquinaria requerida para el mantenimiento vial, pues su situación no es mejor que la del Municipio de Pereira.

Se puede afirmar que quienes diseñaron este Plan, no tuvieron en cuenta la problemática con los aspectos administrativos y operativos de la maquinaria, las volquetas y el parque automotor liviano del Departamento y propiciaron la continuidad de la situación, lo cual es corregible.

En el Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil para participar en Organizaciones, del Plan de Desarrollo Departamental, se aprecia como indicador que ilustra lo anterior que” las relaciones entre las instituciones de la sociedad civil y entre ellas y las del sector público se ven afectadas frecuentemente por celos institucionales que les obstaculizan la coordinación y la mutua colaboración en temas y propósitos comunes. Prefieren asumir políticas de autosuficiencia.”

También se destacan algunas causas de lo anterior:

· “El centralismo de muchos años ha creado actitudes de pasividad e indiferencia frente a las tareas del desarrollo. No hay tradición de participación ciudadana.
· El sector público asume aún algunas posiciones absorbentes frente a la sociedad civil.
· El clientelismo ha creado en muchas personas y entidades privadas una mentalidad recíproca y adaptativa que lo favorece. Se interviene con estilo clientelista.”

En el Programa de Fortalecimiento de las Entidades Públicas del Departamento para participar en Organizaciones, del Plan de Desarrollo Departamental se destacan estos indicadores:

· “Las entidades públicas tienen enormes dificultades para trabajar conjuntamente con las privadas en la atención de problemas o el aprovechamiento de oportunidades determinantes del desarrollo. Esto es tanto más grave cuanto que es al sector público al que le corresponde promover y convocar la participación de entidades privadas en acciones de desarrollo.
· Las propias dependencias del sector público actúan en forma descoordinada, especialmente si pertenecen a distintos sectores -salud, educación, agricultura, obras públicas y transporte, entre otros- y a distintos niveles de la administración -nacional, departamental y municipal-. Esta descoordinación paga un alto precio en duplicidad e ineficiencia.
· Todavía se percibe una actitud paternalista y una mentalidad poco empresarial en el sector público.
Lentitud innecesaria en los procesos de la administración pública. Mala “atención al cliente” externo.

En muchos casos, la administración pública está impedida para contratar los recursos humanos que realmente necesita. Está muy condicionada por las estructuras salariales, por las condiciones laborales derivadas de convenciones colectivas y por la injerencia de presiones políticas.
Por todo lo anterior, no siempre es positiva la imagen que tiene gran parte de la comunidad con respecto a los funcionarios públicos, al gobierno y al uso que ellos hacen de los recursos públicos. Con alguna frecuencia se escuchan denuncias de corrupción en los distintos niveles jerárquicos de la administración.”

Se identifican como causas de lo anterior:

· “La administración pública, organizada por sectores, no tienen la flexibilidad necesaria para “reorganizarse” por problemas, de acuerdo con las prioridades del momento. Esta inflexibilidad, en la mayoría de los casos de origen contractual, se manifiesta, principalmente, en la rigidez conque están asignados los recursos humanos dentro de las entidades públicas y que dificulta atender problemas con la prontitud y eficiencia que se necesita. La administración está “amarrada” por reglamentos.
· La inflexibilidad legal y los compromisos laborales o políticos entorpecen la aplicación de una política de recursos humanos como la exige la administración moderna y las enormes responsabilidades del estado. No hay una práctica coherente, que se aplique en todos los casos, para el enganche y el despido de personal; no se realizan programas permanentes de actualización y capacitación; no existen sistemas para controlar la calidad del trabajo y el desempeño de los funcionarios.
· La política de remuneraciones y las estructuras salariales de los funcionarios públicos, no están complementadas con sistemas de estímulos a la excelencia y a la responsabilidad en el ejercicio de funciones. Esto es más grave en presencia de salarios que están por debajo de los niveles del mercado.
· Aún es muy determinante el clientelismo en el ejercicio de las funciones públicas en distintos niveles de responsabilidad. El padrinazgo, el parentesco y la amistad alteran los procesos de la administración.
· En muchos procesos de la administración hay trámites excesivos, especialmente en asuntos que afectan a la gente en general, con lo cual se propician y facilitan actitudes de soborno por parte de los “clientes” y de corrupción por parte de los funcionarios.

Se pudo apreciar en la revisión del Plan de Desarrollo Departamental que éste es ambiguo en cuanto se refiere a la modernización institucional en aquellos procesos administrativos y operativos del parque automotor. Se elude el problema aunque se conceptúa favorablemente la ineficiencia estatal, sin precisar al respecto.

8.3. Plan de Desarrollo Municipal de Pereira

El Acuerdo 35 aprobado en el Concejo Municipal de Pereira el 17 de Mayo de 1995, mediante el cual se da vigencia al Plan de Desarrollo Municipal “Porque Pereira está Primero”, se constituye en el instrumento rector de planificación, gestión e inversiones del Municipio de Pereira.

Advierte el Plan en su definición que “La Administración Municipal deberá coordinar el Plan de Desarrollo con las políticas trazadas por el Area Metropolitana y el Plan de Desarrollo del Departamento” y que “los objetivos del Plan estarán enmarcados y correlacionados con los propuestos a nivel metropolitano, departamental y nacional”.

El Artículo 5 define entre otros, los siguientes objetivos específicos:

s. Modernización de la Administración Pública Municipal

Implementar acciones tendientes a consolidar procesos de calidad total, que garanticen una mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública.
Participar en la identificación de proyectos, para incluir en le Plan de Inversiones y el Presupuesto Municipal, identificando los recursos asignados a cada proyecto y señalando la prioridad de ejecución encaminada a acelerar el desarrollo del Municipio.
Modernizar la Administración Pública Municipal creando los mecanismos que den respuesta a las necesidades ambientales y de desarrollo sostenible, señalando con claridad los objetivos de cada organismo municipal y utilizando como herramienta básica la administración a escala humana con visión estratégica, a través de la implementación de actividades de capacitación, asesoría y asistencia técnica que contribuyan al fortalecimiento del desarrollo institucional municipal, orientado a fortalecer su capacidad de gestión administrativa.

t. Fortalecimiento de la Finanzas Públicas Municipales

Propiciar un manejo eficiente de los recursos financieros y orientar el gasto público.
Establecer un sistema de gestión financiera eficaz a fin de maximizar la consecución de recursos monetarios y darle un adecuado manejo financiero, en unión de los demás sectores de la sociedad, con el propósito de garantizar una asignación eficiente de los mismos y lograr cada vez más una equitativa y justa redistribución de ingreso, a través del cumplimiento de los objetivos y metas del presente Plan de Desarrollo.”

Para alcanzar las metas del Plan se establecen entre otras, las Estrategias Física y la Administrativa:

Dentro de la Estrategia Física, el Artículo 36 sobre la Estrategia Vial de Tránsito y de Transporte define entre varios numerales los siguientes:

r. Mejorar las condiciones de transporte de personas y bienes entre Pereira, su área rural y los Municipios vecinos, mediante la pavimentación de sus vías.
s. Establecer un programa anual de mantenimiento y recuperación de la red vial del Municipio (urbana, suburbana y rural) que garantice un adecuado nivel de servicios, partiendo de alternativas de tipo económico y técnico, incluyendo obras complementarias.
w. Apertura y pavimentación de nuevas vías con sus correspondientes obras complementarias.”
Se describen algunos indicadores a alcanzar:
e. Porcentaje de vías pavimentadas por comuna respecto del total de la ciudad.
f. Cantidad y proporción de vías destinadas en forma exclusiva al transporte masivo y peatonal.
k. Inventario físico del estado de las vías urbanas, suburbanas y rurales, pavimentadas y no pavimentadas.
l. Evaluación de la capacidad operativa del Municipio para el mantenimiento de la red vial y alternativas para su ejecución.
Se establecen, entre otras Metas, las siguientes:
d. Complementar el plan vial municipal en aspectos de tránsito y transporte y preparar el correspondiente plan a mediano y largo plazo, considerando en especial el tránsito masivo.
f. Cobertura total en el mantenimiento de la red vial del Municipio.
Ampliar la cobertura de la red vial del municipio hasta en un 20% en los próximos tres años y realizar un total mantenimiento del inventario vial.

El Artículo 42 sobre la Estrategia Administrativa define que “las acciones de la Administración Municipal tenderán a garantizar una gestión del municipio basada en la eficiencia, la eficacia y la honestidad”. Además afirma que:

“b. Deberá establecer mecanismos orientados a garantizar la coordinación de todas las acciones de las dependencias municipales, departamentales, nacionales y sector privado orientadas al logro de resultados concretos y de objetivos que satisfagan las necesidades de la comunidad.
c. Diseñar mecanismos administrativos que permitan hacer un seguimiento y evaluación de la efectividad de la labor municipal.
d. El Municipio de Pereira deberá adoptar técnicas administrativas, de planificación y de sistemas de información que sean necesarias para responder en forma ágil, flexible y oportuna a las necesidades de la comunidad dentro del marco jurídico vigente.”

En el Artículo 43 sobre la Modernización de la Administración Pública Municipal se indica que “el Municipio de Pereira establecerá los mecanismos necesarios que garanticen la coordinación de todas las acciones de las dependencias del Municipio tendientes a optimizar resultados, así mismo se adoptarán las técnicas administrativas de planificación que sean pertinentes para dar respuesta efectiva a las demandas de la comunidad”. Entre otras, “se adoptarán las siguientes líneas de acción:

a. Implementar mecanismos administrativos que permitan adelantar una evaluación a la eficiencia y a la eficacia de la gestión municipal.
b. Dotar el Municipio de Pereira de una administración moderna y dinámica dirigida por un equipo de funcionarios competentes que tengan la capacidad de orientar y canalizar sus recursos con el propósito de alcanzar resultados que la comunidad requiere.
f. Propender porque los funcionarios de la Administración Municipal cuenten con condiciones dignas de trabajo y se les propicie un ambiente favorable para el normal desarrollo de su jornada laboral.
h. Actualizar administrativa y financieramente al sector central de la administración municipal para que se adapten a las nuevas exigencias constitucionales.
j. Optimizar la prestación del servicio de transporte a las diferentes dependencias de la administración central.
ñ. Reestructuración administrativa, adecuándola a los nuevos mandatos de la Constitución Nacional, la Ley 136 de 1994 y demás normas relacionadas con el ministerio público.

Se resalta, entre varios indicadores el de la “participación de los gastos de funcionamiento dentro del presupuesto de gastos del municipio”, que tiene relación con la administración del recurso humano de la administración.

Como metas para esta estrategia, las cuales son parte integral de la reestructuración de la Administración Municipal, se describen estas:

“b. Rediseñar la nomenclatura y clasificación de cargos de la administración central del municipio y sus entes descentralizados.
f. Actualizar el manual de funciones específicos de los funcionarios adscritos a la administración central y sus entes descentralizados.
g. Levantar y racionalizar los procesos administrativos y expedir el manual de procedimientos y el manual de control interno de la Administración Municipal.
h. Actualizar el diagnóstico organizacional con miras a detectar los avances, los errores y sugerir los correctivos necesarios.
i. Optimizar las herramientas de Control Interno con el propósito de realizar una permanente evaluación de la gestión de los funcionarios y dependencias en busca del mejoramiento continuo.
k. Constituir planta de personal global y semiglobal que hagan más flexible el desarrollo organizacional y la capacitación por rotación en los puestos de trabajo.
l. Eliminar al máximo la excesiva jerarquización haciendo más horizontal la estructura administrativa municipal.
o. Fijar los mecanismos que garanticen centralizar la adquisición, manejo y conservación de los bienes del municipio.
p. Proponer la centralización del manejo de compras por parte de la Secretaría General con el propósito de garantizar un mayor control.
q. Optimizar la prestación del servicio de transporte a cargo, hacia las diferentes dependencias de la Administración Central.

En el Artículo 45 sobre el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Municipales se manifiesta que “el Municipio de Pereira orientará y realizará las acciones tendientes a fortalecer las finanzas municipales, buscando el manejo eficiente de los recursos financieros, la racionalización del gasto y una equitativa redistribución de los ingresos para la ejecución de las actividades y programas de inversión solicitados por la comunidad y ajustados al presente Plan de Desarrollo.” Para la consecución de tales objetivos se tendrán en cuenta, entre otras, las siguientes acciones:

“i. Establecer mecanismos para la centralización del gasto de funcionamiento a través de una Secretaría General eficiente, que reduzca los actuales sobrecostos y deseconomías por la dispersión y fraccionamiento de las compras.
ñ. Seguimiento permanente a la inversión municipal, con lo cual se podrá verificar y evaluar el grado de cumplimiento que se está dando al presente Plan de Desarrollo.”
En relación con lo anterior se trabajará sobre varios indicadores, entre los cuales están:
“c. Variación de los gastos totales (funcionamiento e inversión) en cada año y a precios constantes.
d. Análisis histórico de las tasas anuales de crecimiento de los gastos (funcionamiento e inversión)
e. Verificación permanente de la capacidad de endeudamiento del municipio.
g. Aplicación del programa anual mensualizado de caja.
i. Tasa de inversión percápita y gasto de funcionamiento percápita.
m. Tasa de participación de los gastos de funcionamiento frente a los ingresos corrientes.”
Se pretende lograr entre otras metas, las siguientes:
“e. Reducir en un 35% la participación de los gastos de funcionamiento de la Administración Municipal a fin de liberar recursos para la inversión.
f. Mantener una tasa real anual de crecimiento del gasto de funcionamiento menor del 4% verificada permanentemente frente al crecimiento del ingreso real.
i. El Municipio de Pereira, deberá iniciar desde ya un plan de ahorro a largo plazo con el fin de financiar y garantizar el pago de sus jubilados. Se recomienda el estudio actuarial y el estudio sobre implementación de salario integral.”

El Artículo 47 sobre Participación y concertación con el sector privado destaca que “se trata de establecer las orientaciones fundamentales dentro de las cuales debe ser estimulada la participación del sector privado en las actividades de la administración pública.” Para el efecto se establecen, entre otras, las siguientes líneas de acción:

“a. Fomentar la participación del sector privado en la gestión pública municipal en actividades prioritarias donde su concurso resulte apropiado, siempre dentro del marco de la Constitución y la Ley.
c. Asegurar que con estricta sujeción a la Constitución Política y especialmente el Artículo 355 de la misma y normas concordantes, estén claras las condiciones bajo las cuales la administración local y sus organismos adscritos puedan celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan de Desarrollo de Pereira y las normas de Ley aplicables al efecto.

En el Capítulo tres, se definen los Instrumentos del Plan y como instrumento directo de tipo administrativo en el Artículo 82 sobre Sistema de Información Municipal se señala que “la Administración Municipal adoptará un sistema unificado de información para la gestión municipal en sus diferentes instancias de planificación, ejecución, evaluación y control, que le permita incorporar los avances de la tecnología y de la informática en el proceso de toma de decisiones.”

También en el Artículo 86, se define que” el Plan de Control de Gestión es el conjunto ordenado de conceptos técnicos y acciones encaminadas a verificar el cumplimiento de los objetivos, las metas, los procedimientos de la administración municipal y adoptar las medidas correctivas pertinentes cuando las acciones de la administración, se aparten de dichos objetivos, metas y procedimientos. El concepto de control de gestión incluye el control interno y el control fiscal.”

En las disposiciones finales del Plan, se determina en el Artículo 93 sobre Seguimiento y Evaluación del Plan que “sin perjuicio de las evaluaciones y el seguimiento que al Plan de Desarrollo le hagan la Contraloría, la Oficina de Control Interno y las entidades ejecutoras, el Plan de Desarrollo será evaluado permanentemente por la Secretaría de Planeación Municipal, la Comisión del Plan del Honorable Concejo Municipal y el Consejo Municipal de Planeación.

De acuerdo con los resultados de la evaluación, la Administración podrá solicitar al Honorable Concejo Municipal por intermedio de la comisión del Plan su modificación, con el fin de actualizar de conformidad con las exigencias del mismo, bajo las directrices de la Ley 152 de 1994.”

Se aprecia en las Estrategias Física y Administrativa y en los diferentes capítulos del Plan, que si bien se conceptúa claramente en lo referente a la ineficiencia administrativa y se fijan metas y objetivos, no se muestra ningún programa o proyecto para replantear los procesos administrativos y operativos relacionados con el parque automotor municipal, lo cual no deja nada claro como se va a alcanzar la modernización de la Administración Pública Municipal para el cumplimiento eficiente de este Plan de Desarrollo; situación que se puede corregir de forma inmediata y acometer un plan de acción para el cambio que propicie la optimización de los servicios y la racionalización de los escasos recursos del Municipio de Pereira.

Para ello, el mismo Acuerdo 35 que adopta el Plan de Desarrollo Municipal, da las herramientas de tipo legal para que el Concejo Municipal lo evalúe, lo revise y lo actualice por lo menos cada tres (3) años, con el fin de hacer los ajustes necesarios.

Hay que destacar además que el Alcalde de Pereira, Doctor Juan Manuel Arango Vélez, con el fin de articular su Programa de Gobierno 1995-1997 con el Plan de Desarrollo Municipal, estableció cien (100) actividades específicas, que a juicio de la Contraloría cinco (5) de ellas pueden relacionarse con los procesos administrativos y operativos del parque automotor municipal, las cuales son:

1. Propuesta de organización interna. Reforma Administrativa.

Entidad ejecutora: Cada Secretaría e Instituto. Coordina: Control Interno.

Mediante el Decreto 317 de Mayo de 1995 sobre el Estatuto Básico de la Administración Municipal de Pereira, y otras Decretos posteriores, se hicieron ajustes que no tocaron el grave problema de la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres municipales. Es indispensable replantear la estructura organizacional teniendo en cuenta todos los elementos de juicio que muestra este estudio.

56. Valorar la carga prestacional del Municipio.

Entidad ejecutora: Secretaría General.
No se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996.

58. Establecer un sistema de centros de costos para control estratégico de la ejecución presupuestal. Entidad ejecutora: Secretaría de Hacienda.

A excepción de la iniciación de la implantación de un Sistema Gerencial de Información que involucra Nómina, Contabilidad y Presupuesto, no se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996.
59. Establecer procesos de distribución de costos administrativos de cada Secretaría.
Entidad ejecutora: Secretaría de Hacienda con cada Secretaría.

No se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996.

100. Desarrollar programas de Reingeniería en los procesos administrativos.
Entidad ejecutora: Oficina de Control Interno.

No se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996.
Como se evidencia en estas actividades, aun están las cosas por hacer.

9. CONCLUSIONES

En el marco de la modernización institucional, las nuevas políticas de orientación de las Secretarias de Obras Públicas de las entidades territoriales pretenden que éstas dejen de ser una instancia meramente ejecutora de proyectos cortoplacistas y que se conviertan en centros de identificación de las posibilidades del desarrollo potencial del estado vial de sus territorios, de la organización del tránsito y del desarrollo de la infraestructura en general para que en conjunto jueguen un roll de ordenamiento territorial, buscando lograr la máxima racionalidad y eficiencia administrativa con procesos mas simplificados.

En general el estado debe abandonar sus actividades de ejecución y de operación y fortalecer su función coordinadora y de articulación para la realización de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Sin embargo, la transformación y modernización institucional solo se logran cuando se conjuguen tres aspectos claves tales como: la insatisfacción con el funcionamiento actual, restricciones presupuestales y la existencia de una clara voluntad política que exijan mejorar la eficiencia en el desempeño. Seguramente las dos primeras razones son muy evidentes en el manejo y funcionamiento del parque automotor y el personal que los opera en el Municipio de Pereira, no ocurriendo lo mismo con la voluntad política.

Como se consigna en el Plan de Desarrollo Departamental “el eje central del mejoramiento de las instituciones del sector público debe ser la consolidación de una cultura de compromiso con la sociedad, basada en un profundo sentido de respeto por la persona humana. La modernización y fortalecimiento de las entidades públicas debe estar guiada por principios de administración moderna, en los que debe darse prioridad a la calidad del servicio y a los resultados.”

Además como lo sugiere el mismo Plan se debe buscar “que el sector público sea la fuerza cohesionadora y animadora de las organizaciones o mallas institucionales para el desarrollo, en las que participen, concertada y coordinadamente, las instituciones públicas y privadas de todos los niveles de la administración pública”. También se debe “mejorar la imagen del sector público para que corresponda a realizaciones efectivas y a la eficiencia y la pulcritud en el manejo de los recursos públicos.”

Después que la Contraloría Municipal de Pereira realizó la Auditoría de Control de Gestión del Municipio, evaluando objetiva y sistemáticamente las actividades y operaciones relacionadas con los procesos de la gestión administrativa y operativa del parque automotor del mismo, a fin de determinar el grado de eficiencia, economía en el manejo de los recursos y la eficacia y equidad en cumplimiento de los planes, políticas, programas, objetivos y metas de las diferentes Secretarías que se involucran en el manejo de la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres municipales, utilizando para ello varios indicadores y tratando de identificar los beneficios de la actividad de dicho parque y de talleres, se concluye que:

1. El Municipio no planea en lo que concierne con su parque automotor.
2. El sistema organizacional para la operatividad de dichos equipos está condicionada por las estructuras salariales y condiciones laborales derivadas de convenciones colectivas y por la injerencia de presiones políticas.
3. La administración está maniatada a los reglamentos, no es flexible y se manifiesta en la rigidez de su estructura organizacional.
4. Al comparar con estándares de medición del sector privado, se advierte que el Municipio no tiene un eficiente Sistema de Control Interno que le permita evaluar las acciones realizadas con el parque automotor y comprobar el cumplimiento de metas y objetivos propuestos.
5. Las Convenciones Colectivas de Trabajo del Sindicato del Municipio de Pereira analizadas desde 1991, reflejan claramente los altos costos para los servicios que de dicho organismo se derivan, en especial con el parque automotor de la Administración Municipal y los talleres.
6. No hay equidad social, en la distribución de los costos y beneficios con los servicios prestados con los equipos y los vehículos. Hay insatisfacción con los servicios por parte del “cliente” que es la ciudadanía.
7. Existe un profundo desequilibrio salarial en el Municipio entre los empleados de libre nombramiento y remoción, el personal en carrera administrativa y el personal sindicalizado.
8. No existe interdependencia de funciones entre las instancias que tienen que ver con el parque automotor del Municipio. No hay integridad. Se percibe dispersión de funciones.
9. No existe un Sistema de Información Integral en línea que involucre una Contabilidad Pública con centros de costos, Presupuesto, Nómina, Tesorería, Inventarios, Administración de Bienes, Bases de Datos relacionales, entre otros, para una efectiva toma de decisiones.
Debido a la falta de un Sistema de Información, no es posible cuantificar anualmente todos los costos del Sindicato para el Municipio, ni tampoco se sabe con certeza de manera permanente y actualizada, cuales son los costos de posesión y operación del parque automotor municipal, y así de esa forma tomar decisiones con oportunidad.
10. La productividad con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres es baja.
11. La asignación de los recursos humanos, físicos y financieros empleados para conseguir los objetivos y las metas de producción de servicios con el parque automotor del Municipio para maximizar sus resultados, no es la más conveniente para el Municipio de Pereira, es decir, no hay economía en la gestión pública en lo que concierne con dichos equipos.
12. No hay eficacia en la gestión con el parque automotor, por cuanto no se logran resultados de buena calidad con oportunidad y a costos razonables.
13. El examen de los costos para la producción de servicios con la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano para alcanzar los objetivos y resultados en igualdad de condiciones con el sector privado, determinó que es mucho más costoso para el Municipio de Pereira poseer y operar dichos equipos, lo que significa que no hay eficiencia en su gestión.
14. El Municipio no ha elaborado un plan con sus indicadores para la disposición del parque automotor que le permita evaluar su gestión, medir su cumplimiento y realizar su autocontrol.
15. No existe un Inventario Vial Municipal para planear recursos humanos, financieros y físicos, como por ejemplo, la cantidad de maquinaria y volquetas a disponer.
16. Es persistente la generación de un acelerado y permanente lucro cesante del parque automotor, en especial del pesado, debido a la ineficiencia administrativa.

Del examen de la realidad y de esta auditoría, se desprenden muchas mas conclusiones, sin embargo a partir de las anteriores se pueden definir las siguientes recomendaciones:

10. RECOMENDACIONES

10.1. Recomendaciones Generales

1. Realizar un plan de acción que conlleve a la transformación organizacional en el Municipio de Pereira, la cual separe los procesos relacionados con el parque automotor del Municipio y se contrate con particulares todos los servicios de maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano, es decir, desarrollar un programa de Reingeniería Corporativa y de Procesos en busca de una Administración Moderna más competitiva, que le permita al Municipio ser más eficiente en lo social, dejando los procesos y funciones operativas al sector privado.
2. Independiente de la decisión que se tome con el parque automotor, el Municipio debe implementar, tan pronto como sea posible, un Sistema Integral de Información en red interactiva que le permita conocer el cumplimiento de sus planes, programas y proyectos, además de servir de instrumento de evaluación, seguimiento y control a todas las actividades que realiza la Administración Municipal.
3. Dinamizar los procesos de Control Interno en todas las dependencias del Municipio, replanteando radicalmente el estado actual de dicho sistema, en busca de la eficiencia administrativa.

10.2. Recomendaciones Específicas

1. Iniciar de inmediato la contratación con el Sector Privado de servicios de Mantenimiento Correctivo y Preventivo para todo el Parque Automotor del Municipio y en lo posible empezar la contratación en alquiler de todo el Parque Automotor del Municipio de Pereira, tanto en Maquinaria Pesada, Volquetas y Parque Automotor Liviano para el transporte de funcionarios de la Administración Municipal.
2. Realizar estudios -a través de Consultoría preferiblemente-, del costo anual del Sindicato de Trabajadores del Municipio durante los últimos cinco (5) años, con el fin de establecer con más precisión el costo verdadero de servicios del personal sindicalizado dentro de los Costos de Posesión y Operación del Parque Automotor del Municipio de Pereira.
Bibliografía
  1. Plan de Desarrollo Municipal de Pereira, 1995-1997
  2. Plan de Desarrollo Departamental de Risaralda, 1995-1997
  3. Plan Nacional de Desarrollo el Salto Social, 1994-1998
  4. Manual de Mantenimiento de Caterpillar, 1994
  5. Manuales de Mantenimiento de Ford y Dodge
  6. Estatuto Básico de la Administración Municipal de Pereira, 2005
  7. Documento estratégico "La Modernización de la Administración Pública", 2005
  8. Convención Colectiva de Trabajo para 1995
  9. Auditoria de Control de Gestión practicada por la Contraloría a los Talleres Municipales


11. ANEXO

Documento Estratégico: "LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA"
Con el propósito de dar soporte conceptual y teórico al Plan de Desarrollo Municipal de Pereira, la Secretaría de Planeación desarrolló varios documentos estratégicos y entre ellos se tiene: "LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA" fechado en Octubre de 1996.

En dicho documento se afirma que “cuando se dice "ADMINISTRACION PUBLICA", se refiere exactamente a la ejecución de las decisiones estatales, o sea, a la planeación, la dirección, y control de las acciones gubernamentales. El propósito de la administración pública, está relacionado con el conglomerado de acciones requeridas para llevar a feliz término el propósito del Estado.”

Se resaltan a continuación algunos importantes apartes que tienen relación con los procesos administrativos y operativos del parque automotor del Municipio de Pereira:

MODERNIZACION: RETO O NECESIDAD

La Constitución Política en su primer artículo habla de Colombia como Estado Social de Derecho; los ciudadanos son prioridad de cualquier Estado y las relaciones entre ambos deben alcanzar un nivel óptimo, la palabra social, demuestra que el poder del Estado no se da únicamente en su interior, sino que de igual manera debe ser compartido con el pueblo mismo.

Colombia se encuentra bajo la figura de la modernización, la cual sugiere un cambio profundo.
Se trata de un replanteamiento del carácter, el alcance y la noción del servicio público, así como del papel y de la responsabilidad de las instituciones, incluyendo la economía solidaria, en el nuevo marco de relaciones políticas que define el Estado Social de Derecho.

La modernización desde la perspectiva del aparato de gestión pública se plantea como el fundamento necesario de la reestructuración del Estado, para el cabal cumplimiento de su finalidad social en el marco de la descentralización, la construcción y fortalecimiento de la sociedad civil y del desarrollo de la democracia participativa, en un espacio en el cual las formas de economía solidaria y la propiedad colectiva tiene cabida con capacidad de ponerse a un modelo de acumulación de capital que tiende a ser altamente concentrador.

La modernización está ligada a procesos de educación formación que supere el concepto de capacitación adiestramiento que de manera tradicional maneja el sector público. Aquella está relacionada con la creación de una verdadera cultura organizativa (política, social, gremial y empresarial), lo que sugiere un proceso sistemático que compete no solo al Estado sino también a las organizaciones sociales y al individual, en procura de un proceso de paz, convivencia y bienestar general.

LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN COLOMBIA

Para nadie es un secreto que nuestro país se encuentra a la vanguardia en América Latina en lo relacionado con la modernización de sus instituciones políticas y económicas.

Hablar de Modernización de la Administración Pública en Colombia es hablar de una serie de cambios a todo nivel en un país que como el nuestro, presenta innumerables inconvenientes en su vida política, económica y social.

Es válido hacer referencia al período actual en el que el cúmulo de características de la Administración Pública son el resultado de la transformación del país en república soberana e independiente, algunas de estas notables características son: El intervencionismo del estado, la racionalización de la gestión pública y el gigantesco aparato estatal.

Esa serie de cambios, dados a partir de un suceso, de un deseo común y de una necesidad de buscar caminos nuevos, los presenta la nueva Constitución Política de 1991.

La Carta Política de los colombianos dio un vuelco total a la forma de administrar y dirigir cada una de las instituciones o entidades del Estado.

LA CONSTITUCION NACIONAL DE 1991 COMO INSTRUMENTO PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADO

Con la Constitución de 1991 se ampliaron e innovaron las formas de administrar y dirigir el país; es así como aparecen herramientas con espíritu participativo, definiéndole misiones al Estado. Se comienza a hablar entonces de: Plebiscito, consulta popular, control y vigilancia de la Gestión Pública, veedurías ciudadanas, entre otras.

Dentro de las características predominantes del actual período, comienzan a tratarse temas que de una u otra manera han ayudado a modernizar la Administración Pública en Colombia.

LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN EL ACTUAL GOBIERNO.

La creación de un equipo de labores responsable del desarrollo administrativo e institucional conformado entre otros por La Consejería para la Administración Pública, La Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional y La Secretaría Jurídica de la Presidencia, representan prenda de garantía en el deseo de mejorar continuamente el aparato administrativo estatal.

EL SALTO SOCIAL (1994-1998):

La Administración Pública ha buscado procesos que le permitan modernizar el Estado, tratando de elevar la capacidad de gestión y recuperar la legitimidad y credibilidad en sus instituciones.

La misión del Estado Social de Derecho es servir eficiente y oportunamente a la comunidad; para ello se tienen diferentes herramientas que buscan cumplir y llevar a cabo esta misión. Por ejemplo: La gestión integral con participación ciudadana; la capacidad institucional de los organismos y entidades gubernamentales; el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA), que es una herramienta gerencial para proveer información institucional que permita conocer las acciones derivadas del Plan Nacional de Desarrollo; los Planes indicativos que serán realizados por cada entidad, en la cual cada gerente analizará su gestión y corregirá si es del caso; el Sistema de Información Normativa y de Procesos de la Administración Pública (SINPRO), el cual será operado por la Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

También el Plan Transparencia, creado por la Consejería Presidencial para la Administración Pública, el cual busca elevar el nivel de eficiencia y eficacia del Estado, combatir la corrupción y recuperar la credibilidad ciudadana en el Estado; la promoción del talento humano al servicio del Estado; evaluar y reformar la Carrera Administrativa; un plan nacional de formación y capacitación de los funcionarios Públicos; un sistema de estímulo al desempeño de los Servidores Públicos; ajustar y fortalecer el Sistema de financiamiento territorial; creación del Ministerio del Interior, para que cumpla funciones de asuntos internos; mejorar la eficiencia en el recaudo de impuestos en los entes territoriales, reglamentar el Fondo Nacional de Regalías; modernizar los sistemas del Registro Civil; implementar el Sistema Nacional Estadístico, entre otros.

La evaluación de la gestión pública, la descentralización administrativa, la participación ciudadana, entre otros, hacen parte de la dinámica aplicada al país por la Nueva Constitución Política de 1991, llevándola a su vez a marcar historia dentro de la modernización de sus instituciones.

Cada uno de estos elementos representa aporte fundamental en la relación Estado - Sociedad Civil, permitiendo de antemano un entendimiento mutuo. De igual forma dicha población puede colaborar directamente en dar solución a los diversos problemas que las aquejan, ya que son quienes las viven a diario, para ello cuentan entonces, con la participación ciudadana y la descentralización. Pero para que esta relación sea dinámica y no se resquebraje se cuenta con el sistema de evaluación de la gestión pública, el cual opera a nivel nacional y permitirá mejorar sistemáticamente el papel que cada cual desempeña en el desarrollo del país. El manejo de los 3 elementos anteriores como un todo aumentará la credibilidad de los ciudadanos en el sector público y desde luego en quienes lo manejan.

A. IMPULSO AL DESARROLLO INSTITUCIONAL:

El cambio presentado por el país en los últimos años, lo lleva a asumir nuevos retos y nuevas competencias, lo obliga a modernizar sus instituciones fortaleciéndolas en sus diferentes niveles para que pueda ser eficiente en la gestión de sus propios asuntos.

Este ajuste institucional se ha presentado a gran escala en el nivel nacional reorganizando sus entidades. A nivel local (departamentos y municipios) se han dado algunas reformas administrativas en busca de un fortalecimiento institucional acorde con las necesidades presentadas en el caso.

Esta estrategia presenta el programa de desarrollo institucional de la Nación y entidades territoriales, el cual deberá promover y coordinar el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades mencionadas. De igual manera deberá trabajar entre otros el siguiente aspecto: Adoptar y/o diseñar instrumentos que permitan modernizar las administraciones territoriales y consolidar los procesos de planeación y presupuestación sobre la base de coordinación intergubernamental.

La razón de ser del Estado es la población, su beneficio, su desarrollo armónico; pero esta tarea debe realizarse conjuntamente, estando con una buena relación Estado - Ciudadano, en la cual, este último desempeñe un rol protagónico, ejerciendo control a la gestión de sus gobernantes a todo nivel -nacional, departamental, municipal- y convirtiéndose desde luego en un nuevo ciudadano para el futuro.

F. GESTION PÚBLICA:

El Estado se ve obligado a mejorar de manera eficiente y eficaz todas las actividades que le sean propias en busca de optimizar la prestación de los servicios. De igual manera deberá tener visión futurista, donde los conceptos fundamentales serán la planeación y la evaluación de responsabilidades y actividades del orden público.

Las reestructuraciones en instituciones del Estado serán factor predominante para alcanzar los objetivos y tareas dadas por la Constitución Política. Por último para que gobierno y gobernados puedan desarrollar sus responsabilidades con el menor grado de incertidumbre posible se hace necesaria la generación, archivo y difusión de información estadística y documental, la cual despejará el panorama para llevar a cabo el buen gobierno.

LA MODERNIZACION DEL SECTOR PÚBLICO EN EL AMBITO LOCAL

El departamento de Risaralda no ha sido ajeno al proceso de modernización y mejoramiento en el sector público; es así como el Plan de Desarrollo Departamental 1995-1997, contempla acciones para el fortalecimiento de las entidades públicas.

Dicho Plan, resalta el hecho que las entidades públicas presentan serias dificultades para trabajar en coordinación con las privadas, en la atención de problemas o el aprovechamiento de oportunidades para la búsqueda del desarrollo.

Una mentalidad poco empresarial, mala atención al público, lentitud administrativa, entre otros, sirven de complemento para la pésima imagen que posee el sector público y sus funcionarios como responsables directos.

Una causa de lo anterior se debe a una administración poco flexible que no permite su reorganización; amarrada por normas y reglamentos que la encierran sin permitirle moverse con claridad en beneficio propio y del usuario.

Para el departamento de Risaralda, el Plan de Desarrollo espera obtener resultados que permitan adaptar la Administración Pública para trabajar por los problemas y asignar recursos a las prioridades de cada instante, mejorando la imagen de cada sector, creando cultura de compromiso con la comunidad.

Por último cabe anotar que en el mes de Septiembre de 1995 se firmó un convenio para la moralización de la Administración Pública, entre la Gobernación del Risaralda y La Consejería Presidencial para la Administración Pública, durante el lanzamiento del Plan Transparencia "Para volver a creer". Este convenio pretende encontrar mecanismos que permitan evitar la corrupción a todo nivel dentro del departamento, teniendo vigencia hasta el día 6 de agosto de 1998.

LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA

La administración municipal se ha acogido al proceso de Modernización decretado abiertamente por el gobierno nacional anterior.

La ya famosa frase del ex-presidente Gaviria, palabras más, palabras menos, "Institución que no se modernice estará condenada a desaparecer", se convirtió en el anuncio del inicio revolucionario de todas y cada una de las entidades gubernamentales a todo nivel en Colombia.

El Municipio de Pereira, cuenta con un nuevo Plan de Desarrollo, titulado "Porque Pereira Está Primero", adoptado mediante acuerdo No 35 del 17 de mayo de 1995. Este Plan está estructurado por Estrategias, las cuales buscan fortalecer los lazos de unidad entre la sociedad civil y la administración municipal; trazando objetivos claros para la búsqueda de un futuro mejor que beneficie la sociedad, elevando a su vez la calidad de vida de los pobladores.

El Plan de Desarrollo, contempla de igual forma la modernización del Concejo Municipal, en lo referente con la sistematización y adquisición de una sede propia. En este momento el proyecto se encuentra inscrito en el banco de proyectos del Municipio sin embargo, existe un proyecto para la sistematización general de todas las entidades del orden central de la administración, por un valor de 300 millones de pesos aproximadamente.

INSTRUMENTOS NECESARIOS PARA LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL

CONTROL INTERNO

La Ley 87 de 1993, da vía libre a la organización y puesta en funcionamiento del Control Interno en las entidades públicas del orden municipal y sus establecimientos públicos.

CONTROL INTERNO: "Es un sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por la entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales, legales vigentes y que se encuentren dentro de las políticas trazadas por el nominador y en atención a las metas y objetivos previstos".

En el Municipio de Pereira, La Oficina de Control Interno fue creada mediante Acuerdo No. 34. Por medio del Decreto 270 de 1994, se creó la planta de personal. En la actualidad está conformada por un (1) jefe de Oficina, un (1) Profesional Especializado, tres (3) Profesionales Universitarios, un (1) Técnico y una (1) Secretaria.

Esta Oficina, ha desempeñado funciones propias de la exigencia de las diferentes normas que le atañen. Es el caso de diversas evaluaciones de gestión que ha adelantado dentro de la administración municipal, en diferentes áreas como la administrativa, presupuestal, de contratación, tesorería e informática. Elaborando un diagnóstico sobre cada uno de estos campos, haciendo recomendaciones del caso y finalmente se presenta un informe ejecutivo para el Señor Alcalde con el fin de que tenga un conocimiento más amplio de la situación en cada una de las áreas mencionadas.

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